Reforma fiscal, necesaria y mejorable

El gobierno de Luis Abinader presentó la semana pasada una propuesta de reforma fiscal con el objetivo de mejorar el saldo de las finanzas públicas, reducir la deuda pública como porcentaje del producto interno bruto (PIB), expandir la inversión en infraestructura y ampliar los servicios públicos prioritarios. El primer paso para alcanzar los objetivos señalados es la ejecución de una estrategia de gasto público orientada a maximizar el impacto sobre el bienestar de la población. El segundo paso es el incremento de las recaudaciones fiscales. 

Durante más de dos décadas, las finanzas públicas han registrado un déficit alrededor del 3% del PIB, lo que ha llevado la deuda a un monto equivalente a casi un 60% del PIB. La necesidad de mantener la sostenibilidad de la deuda y atender la demanda creciente de servicios básicos de salud, seguridad y transporte público justifica la reforma fiscal. 

Las autoridades gubernamentales anunciaron recientemente medidas que constituyen el inicio de la reestructuración del Estado Dominicano, con el fin de racionalizar el gasto público. En esa línea, se llevará a cabo la fusión de algunos ministerios y la eliminación de instituciones públicas. 

Por otro lado, el marco teórico que define un sistema impositivo óptimo permite analizar de manera rigurosa la propuesta de reforma tributaria, para verificar que sea compatible con el aumento de las recaudaciones y con el máximo nivel de bienestar de la sociedad. La estrategia tributaria debería asegurar que el contribuyente con mayores recursos sea quien pague más impuestos, sin que se distorsionen las decisiones de ahorro, inversión, trabajo e innovación. Lo ideal es que la reforma fiscal, por el lado del gasto y de los tributos, tenga un efecto neto positivo sobre el crecimiento económico.  

La propuesta de reforma, que tiene como meta recaudar un 1.5% del PIB, incluye una ampliación de la base imponible del Impuesto a las Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS), en adelante Impuesto al Valor Añadido (IVA). Cabe destacar que la ampliación de la base del IVA permitirá un mayor cruce de información entre los contribuyentes que ayudará a reducir la evasión tributaria.

El IVA, utilizado en más de 170 países, es regresivo, aunque hay opciones para disminuir su efecto negativo sobre los segmentos pobres y vulnerables de la sociedad. La opción más común para enfrentar la regresividad del IVA es dejar exento el conjunto de bienes y servicios más consumido por los grupos de menores ingresos. El inconveniente de esa medida es que se crean agujeros que facilitan la evasión del impuesto, lo cual reduce su eficiencia recaudatoria. Otra opción es la transferencia de recursos monetarios, a través de una tarjeta o una cartera digital, a favor de los beneficiarios que necesiten ser compensados para que su nivel de bienestar se mantenga inalterado después de la ampliación de la base del IVA. Una tercera opción consiste en la puesta en marcha del IVA progresivo, que grava toda la base de consumo con una tasa impositiva única, incluye un subsidio a las familias de menores ingresos y utiliza una herramienta digital para transferir la compensación en tiempo real al momento en que se realice la compra. Esto permitiría que, cuando se lleve a cabo el pago de bienes que previamente estaban exentos, el contribuyente presente su cédula de identificación y reciba una transferencia a su cuenta, tarjeta o cartera digital, como reembolso del monto correspondiente al IVA. Para evitar abusos del sistema de compensación, cada persona o unidad familiar tendría un límite mensual a ser reembolsado, calculado en función de su nivel de consumo estimado. 

El Ministerio de Hacienda combinará las dos primeras opciones para reducir la regresividad del IVA y proteger a los contribuyentes de menores ingresos. La reforma propuesta ampliará la base impositiva, pero dejará fuera bienes esenciales como arroz, plátano, yuca, carne de pollo, huevos, pan y leche. Además, no se gravarán, entre otros, los medicamentos, los insumos agropecuarios y los servicios de educación, salud y electricidad. Para amortiguar el impacto sobre los hogares pobres y vulnerables, el gobierno incrementará en un 21% el monto de las transferencias directas -hasta colocarlo en dos mil pesos al mes- a un total de 1.6 millones de hogares y aumentará en un 50% el salario mínimo del sector público. En caso de que el gobierno se proponga reducir todavía más la regresividad, podría aplicar una tasa de un 10% a los bienes y servicios que se incluirán en la base imponible. 

Los cambios impositivos deben promover la equidad vertical y horizontal. El impuesto a la propiedad inmobiliaria con una tasa de un 1% es un tributo progresivo, ya que recae principalmente sobre los más ricos. No obstante, la propuesta de reducir el límite exento actual de casi 10 millones de pesos a 5 millones de pesos, provocará una subida de la tasa de efectiva de 0 hasta 0.5 puntos porcentuales a los contribuyentes con valor de propiedades situado en ese intervalo, mientras que la tasa efectiva para un contribuyente con propiedades con valor ascendente a 25 millones de pesos se elevaría solo en 0.2 puntos porcentuales. Ante ese resultado, es recomendable, para proteger a la clase media, que la reducción del límite exento sea menor a lo propuesto, que las autoridades actualicen a precio de mercado el valor de las propiedades de los contribuyentes más ricos y que se disminuya la tasa del impuesto del 1% al 0.5%

Es importante evitar que los cambios tributarios perjudiquen la producción y reduzcan la base imponible. La evidencia empírica sugiere que el aumento de la carga impositiva sobre las bebidas alcohólicas, que se sitúa en torno al 60% del precio del ron, impactaría negativamente la producción y disminuiría el nivel de las recaudaciones. Para minimizar tales efectos, lo más conveniente sería mantener inalterada la tasa efectiva que grava esos productos. Por último, el aumento excesivo de la tasa que grava los ingresos por intereses, que podría subir del 10% al 27%, atentaría contra el crecimiento económico y la estabilidad macroeconómica. Frente a un escenario que perjudicaría a  todos los agentes económicos, es crucial eliminar esa propuesta de la reforma fiscal. 

Jaime Aristy Escuder

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Economista y matemático. Graduado de la Universidad de Chicago y doctorado en Economía de la Universidad de Barcelona. Profesor de Economía Matemática.