El Tribunal Constitucional y la cuestión de las leyes orgánicas (y 2)

La declaratoria explícita del carácter orgánico de un proyecto de ley cuyo contenido así lo requiera es tan relevante, que incluso si se declara el carácter orgánico de un proyecto de ley en una de las cámaras, y la otra no hace lo propio, la norma resultante no se puede reputar de orgánica o, mejor dicho, de ella se puede predicar que inobservó un elemento consustancial al carácter orgánico de una Ley. Esta cuestión se deriva del texto del artículo 99 constitucional –citado el la entrega anterior –, según el cual "aprobado un proyecto de ley en una de las cámaras, pasará a la otra para su oportuna discusión, observando las mismas formalidades constitucionales". Es lo que, en la doctrina constitucional acogida de manera consistente por esta Alta Corte se conoce como "paralelismo de las formas".

De la misma manera que en un Poder Legislativo bicameral el contenido pleno de una ley debe ser objeto de discusión y aprobación por ambas cámaras, todos los aspectos formales del iter legislativo se deben seguir, con el rigor que manda la Constitución, tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados. El deber de tramitación como orgánico, en ambas cámaras, de un Proyecto de Ley que así lo amerite, no es la excepción.

Para ilustrar mejor las importantes razones que sustentan estas afirmaciones, veamos lo que sobre esta cuestión ha sostenido el Tribunal Constitucional: "9.5.6. La organización bicameral no solo cumple con la finalidad de articular voluntades individuales para generar una voluntad única, sino que también procura introducir una mayor racionalidad en el mecanismo de toma de decisiones. Estos objetivos permiten garantizar a la ciudadanía que los distintos intereses políticos, sociales y económicos serán ponderados para actualizar la vigencia del principio democrático en el cumplimiento de las funciones del Congreso. De manera que la publicidad, la contradicción y el debate efectuados por separado en los dos órganos que colegislan -elementos todos que caracterizan a los procedimientos legislativos- garantizan la integración de una variedad de grupos, internos y externos al propio Congreso durante la toma de decisiones que dan contenido a la legislación (sentencia TC/0599/15, del 17 de diciembre de 2015).

El criterio del TC según el cual "la publicidad, la contradicción y el debate efectuados por separado en los dos órganos que colegislan" es una cuestión capital. Y lo es por una razón sencilla: el tema relativo a qué leyes ameritan ser tratadas como orgánicas, o cuál es el alcance del artículo 112 constitucional, nunca ha sido una cuestión pacífica, ni en la doctrina nacional ni entre los grupos legislativos que interactúan en las cámaras del Congreso Nacional. Por tanto, el debate regido por los principios de "publicidad" y "contradicción", efectuado "por separado entre los dos órganos que colegislan" es la única manera de arribar a una decisión racional sobre qué leyes, por el alcance material de su contenido, ameritan ser tratadas como orgánicas para, en función de ello, ser aprobadas por la regla de mayoría que tal condición demanda.

En la medida en que el debate público, y sometido a la lógica de la contradictoriedad que se produce en ambas cámaras de colegislación son, al correcto decir del TC, "elementos todos que caracterizan a los procedimientos legislativos"; y puesto que la declaratoria del carácter orgánico de un proyecto de ley -cuya vocación es imponer obligaciones, restricciones, prohibiciones y sanciones a sus destinatarios- forma parte del íter informativo de esos "procedimientos legislativos", su no declaración explícita como tal constituye una vulneración de la reserva de ley orgánica constitucionalmente prevista.  

En la misma sentencia comentada, el TC hace suyo un importante criterio de la Corte Constitucional colombiana, contenido en la sentencia C-252/12, de fecha 28 de marzo del año 2012, relativo a la relevancia de la discusión de los actos legislativos. En dicha sentencia sostiene la alta corte colombiana lo siguiente:  "4.3.1.1. Como ya quedo´ explicado anteriormente, la deliberación o discusión de los proyectos de ley y actos legislativos se corresponde con principios fundamentales de la Constitución de 1991 como el principio democrático, el principio de representación, de democracia participativa y de protección de minorías, que son presupuestos de la actividad legislativa y la conformación del poder político. El Congreso se convierte en el gran mercado de las ideas en donde los representantes no solo cumplen el rol de llevar a cabo las propuestas legislativas en su función de órgano legislativo, sino también el de realizar la función de control político al Gobierno en las propuestas de ley que este lleve a cabo. La labor del Congreso se convierte, al menos teóricamente, en el último reducto legitimador del ejercicio del poder democrático bajo el principio de autonomía, en donde se podría llegar a cumplir con el ideal de que el ejercicio y conformación de la ley se explica a través del uso de la razón pública bajo unas reglas presupuestas que permitan el libre juego democrático" (énfasis CRG).

Por tanto, la no declaratoria como orgánica de una Ley cuyo contenido lo amerita, constituye una violación de la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 112 constitucional.

Existe otra razón de peso –que fue abordada por el TC en su decisión sobre la Ley 1-24, que creó la Dirección Nacional de Inteligencia- por la cual las cámaras legislativas deben declarar como orgánicas las leyes que cumplen con tal tipología desde el inicio de su tramitación: esa declaratoria en la discusión legislativa es crucial para cumplir con el artículo 112 de la Constitución, pues dicho texto prevé que estas leyes "para su aprobación o modificación requerirán del voto favorable de las dos terceras partes de los presentes en ambas cámaras". Por tanto, una ley no declarada como orgánica en el trámite de su discusión, aunque sea aprobada de manera unánime, bien podría ser reformada en el futuro por una mayoría ordinaria, aun cuando las materias que regula ameriten que lo sea por una mayoría calificada.

Es importante tomar en consideración que las materias cuya regulación exige de leyes orgánicas revisten especial relevancia para un conjunto de derechos, garantías fundamentales, así como de principios constitucionales, que quedan expuestos a ser vulnerados si un legislador futuro decidiera recrudecer su rigor restrictivo con una mayoría de mitad más uno de los votos de una y otra cámara, en virtud de que no se cumplió con el trámite de declaratoria de Ley Orgánica.

Fue esa omisión en el trámite de su presentación y discusión en ambas cámaras, lo que llevó al Tribunal Constitucional a considerar como viciada de inconstitucionalidad formal la Ley 1-24, y a declarar su consecuente nulidad absoluta, en la sentencia número TC/0767/24, dictada el pasado 6 de diciembre de 2024. Esto así, porque los vicios de procedimiento, o de competencia, comprometen la validez total de la norma que los contiene. Distinto a lo que sucede con las declaratorias parciales de inconstitucionalidad, que operan cuando lo que está comprometido es el contenido material de la norma impugnada.

Cristóbal Rodríguez Gómez