La propuesta de reforma sobre el procurador general de la República

El proyecto de ley que presentó el Poder Ejecutivo a las cámaras legislativas tendente a declarar la necesidad de la reforma constitucional y ordenar la reunión de la Asamblea Nacional Revisora procura, entre otros aspectos, cambiar la forma de designar al procurador general de la República y otorgarle una inamovilidad relativa a este funcionario. Por una parte, la propuesta consiste en establecer que el presidente de la República, quien en la Constitución vigente tiene la exclusiva potestad de designar al procurador general de la República, propondrá una persona al Consejo Nacional de la Magistratura, el cual tendrá la potestad de aprobar o no la propuesta presidencial. Por otra parte, el procurador general de la República gozará de inamovilidad por un período de dos años, al final del cual el Consejo Nacional de la Magistratura podrá confirmarlo en su cargo por un período similar, sin límite en cuanto al número de veces que podrá hacerlo.

La idea de un contrapeso al presidente de la República en esta designación tan importante en la vida institucional del país es meritoria. Los frenos y contrapesos, concebidos originalmente por Montesquieu y desarrollados en la práctica por James Madison y los demás constituyentes de Filadelfia en 1787, constituyen uno de los grandes aportes del constitucionalismo liberal-democrático. Con el temor de que tanto el presidente como las cámaras legislativas tuvieran poderes excesivos, los constituyentes de Estados Unidos diseñaron mecanismos para que determinadas decisiones de gran importancia en la vida institucional del país fueran compartidas. Uno de ellos fue otorgarle al presidente la potestad de designar a los miembros de su gabinete y otros funcionarios de alto nivel en el gobierno, así como a los embajadores y los jueces federales, pero con "el consejo y el consentimiento" del Senado. Esto constituye un elemento característico del sistema constitucional estadounidense que no ha sido adoptado en muchos países que siguieron el modelo presidencial de ese país.

En la República Dominicana esta figura particular del sistema de frenos y contrapesos no caló en el diseño constitucional. La única designación del presidente de la República que requiere la aprobación del Senado es la de los embajadores acreditados en el exterior y los jefes de misiones permanentes ante organismos internacionales (antes de la Constitución de 2010 se requería dicha aprobación para todos los miembros del cuerpo diplomático). Esto quiere decir que la relación de contrapeso entre el Poder Ejecutivo y el Senado en materia de designación de ciertos funcionarios es una figura extraña en la tradición constitucional dominicana, salvo la excepción antes mencionada. Esto no invalida, ni remotamente, la idea de un contrapeso a una función tan delicada como designar al procurador general de la República.

No obstante, es necesario examinar cuidadosamente la propuesta que ha hecho el Poder Ejecutivo en esta materia con miras a determinar si es una solución idónea. La fórmula que se propone -que el Consejo Nacional de la Magistratura apruebe la propuesta del presidente de la República- presenta varios problemas: uno, en este órgano participan dos magistrados de la Suprema Corte de Justicia, quienes se verían en la difícil y contradictoria posición de tener una cuota de poder en la designación de la cabeza del Ministerio Público, un órgano distinto y, hasta cierto punto, contrapuesto, del Poder Judicial dentro del sistema de justicia; dos, el contrapeso al presidente de la República recaería en seis personas, cuatro legisladores y dos jueces, lo que no es, para nada, un mecanismo común para ejercer la labor de contrapeso en la designación presidencial; tres, este órgano delibera a puertas cerradas, como debe ser por tratarse de un órgano no político estrictamente hablando, por lo que el público no tendrá oportunidad de ver las razones a favor o en contra que se presenten para aprobar o no la persona que someta el presidente de la República; y cuatro, se trata de un órgano que, en la práctica, siempre será deferente al presidente de la República, por lo que ese mecanismo de aprobación está llamado a convertirse en un ritual formalista que contradice lo que se procura conseguir.

De igual modo, resulta problemático que el Consejo Nacional de Magistratura quede con la potestad de confirmar o no al procurador general de la República luego que este concluya su primer término de dos años. Esto implica que el presidente de la República pasa a ser, formalmente hablando, uno más en el proceso de toma de esa decisión sobre quién deber ser el procurador general de la República cuando él es el único que tiene una legitimidad democrática de carácter general por ser electo por el pueblo a nivel nacional y a quien le corresponde, por tanto, esta designación tan importante.

En lo que respecta a la inamovilidad que se propone, hay que señalar que esta figura fue concebida fundamentalmente para los jueces, ya que son estos quienes deciden y juzgan, por lo que deben estar dotados de estabilidad e independencia en el ejercicio de sus funciones, además de que sus decisiones pueden ser impugnadas por diferentes vías recursivas. El caso del procurador general de la República es distinto. Dotarle de inamovilidad puede parecer una manera idónea de reforzar su independencia, pero en la práctica lo convertirá en un funcionario que sentirá que sólo le rinde cuentas a sí mismo, por lo que tendrá un poder que, si es mal usado, puede causar serios problemas en la vida institucional del país. Sólo hay que mirar lo que ha pasado en algunos países latinoamericanos en tiempos recientes para comprobar lo riesgoso que esto puede llegar a ser.

Por estas razones, si se desea que el presidente de la República tenga un contrapeso en la designación del procurador general, lo recomendable sería que esta función la lleve a cabo un órgano político que cuente con legitimidad democrática y que delibere públicamente para que pueda haber escrutinio social de ese proceso, en este caso el Senado de la República, aunque esta figura no es parte de la tradición constitucional dominicana. Y en cuanto a la inamovilidad, lo recomendable es que el presidente de la República retenga la potestad de remover al procurador general, lo que no tiene que convertirse, necesariamente, en una amenaza a la independencia de ese funcionario ni del Ministerio Público como un todo, órgano constitucionalmente autónomo cuyos integrantes no dependen de la voluntad presidencial. De esta manera, el país se enmarcaría en la tradición del país fuente del sistema presidencial (Estados Unidos) en lugar de adoptar una fórmula que, más que afianzar la imparcialidad del procurador general de la República, puede más bien generar el efecto contrario, esto es, el que procurador general piense que puede actuar sin constreñimiento alguno y con una agenda política personal, lo que puede terminar afectando, más temprano o más tarde, la moderación y objetividad en el ejercicio de esas funciones, el balance de poderes y la propia gobernabilidad política.

Flavio Darío Espinal

Abogado y profesor de Derecho Constitucional de la PUCMM. Es egresado de la Escuela de Derecho de esta universidad, con una maestría de la Universidad de Essex, Inglaterra, y un doctorado de la Universidad de Virginia, Estados Unidos. Socio gerente FDE Legal.