La Contraloría General: fundamento y sentido de las auditorías

En una nota publicada en la página web de la Contraloría General de la República (CGR, en fecha 17 de abril de 2023, se informaba que por iniciativa del Presidente Luis Abinader, esa institución "hará de público conocimiento (...) los resultados de todos los informes y auditorías que practique a las distintas instituciones del Estado."

Hace unos días empezaron las publicaciones prometidas en abril. El hecho en sí, como los resultados de las auditorías, ha generado todo tipo de reacciones. Esas reacciones van desde el cuestionamiento de la facultad de la Contraloría para auditar a las instituciones del gobierno, pasan por el alegato de usurpación de las atribuciones de la Cámara de Cuentas, y llegan a ponderar la pertinencia política de la decisión del Presidente de la República. Este artículo se centra en la primera de las indicadas cuestiones. 

La Contraloría General en la Constitución. El artículo 246 de la Constitución establece que "el control y fiscalización sobre el patrimonio, los ingresos, gastos y uso de los fondos públicos se llevará a cabo por el Congreso Nacional, la Cámara de Cuentas, la Contraloría General de la República, en el marco de sus respectivas competencias, y por la sociedad a través de los mecanismos establecidos en las leyes."

Por su parte, el artículo 247 constitucional define a la Contraloría como "el órgano del Poder Ejecutivo rector del control interno", que tiene la responsabilidad de ejercer "la fiscalización interna y la evaluación del debido recaudo, manejo, uso e inversión de los recursos públicos", y al que le corresponde autorizar "las órdenes de pago, previa comprobación del cumplimiento de los trámites legales y administrativos, de las instituciones bajo su ámbito." 

La Ley 10-07, ámbito de aplicación y unidades de auditoría. Esta Ley, que establece el Sistema Nacional de Control Interno y de la Contraloría General de la República, determina en su artículo 2, el conjunto de instituciones sobre las que este órgano tiene facultad de control: el gobierno central, las instituciones descentralizadas y autónomas, las instituciones públicas de la seguridad social, las empresas públicas con participación estatal mayoritaria y los ayuntamientos de los municipios y del Distrito Nacional. De igual modo, el artículo 3 le asigna a la CGR la responsabilidad para "el diseño, vigencia, actualización y supervisión del sistema de control interno del sector público, lo cual incluye el funcionamiento de las unidades de auditoría interna." 

La Contraloría como órgano rector y sus atribuciones. El artículo 5 de la Ley 10-07 reitera la condición constitucional de órgano rector del control interno de la CGR, al tiempo que prevé que "las disposiciones, normas, políticas, y directrices que ella dicte dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de las entidades y organismos bajo el ámbito de esta ley que se le opongan." 

De su parte, el artículo 14 del instrumento legal en comentario le otorga a la CGR, entre otras, atribuciones, la de "asesorar a las entidades y organismos bajo el ámbito de la ley para mejorar y fortalecer el control interno, mediante recomendaciones presentadas en los informes de los resultados de las evaluaciones que efectúe; coordinar, orientar y evaluar el trabajo de las Unidades de Auditoría Interna; efectuar el seguimiento y control de calidad de las labores de Auditoría Interna; evaluar periódicamente la calidad técnica de los procedimientos y procesos ejecutados por las Unidades de la Auditoría Interna."

Investigaciones administrativas y remisión al Ministerio Público. El mismo artículo 14 le otorga facultad a la CGR para "realizar investigaciones administrativas" de las "desviaciones en el uso e inversión de los recursos públicos, detectadas en uso de su atribución evaluadora o a solicitud del Poder Ejecutivo o de las entidades y organismos públicos bajo el ámbito de aplicación de esta ley." En su parte final, este artículo prevé que "cuando los resultados de las investigaciones que realice lo justifiquen (la CGR) remitirá los antecedentes de la misma al Ministerio Público." 

El sentido de las auditorías de la CGR. Como órgano de control interno, en la esencia del quehacer de la Contraloría se encuentra el propósito de establecer los correctivos de lugar en los diversos procesos institucionales que comprometen los recursos públicos, de manera que los mismos culminen apegados a las previsiones del ordenamiento jurídico. Es por eso que el artículo 3.3 de la Ley establece como uno de los deberes de las entidades y organismos bajo su ámbito, el de "acatar oportunamente las recomendaciones para mejorar o fortalecer el control interno formuladas por la Contraloría General de la República y las Unidades de Auditoría Interna, para lo cual propondrán y convendrán con el órgano que las formuló los cronogramas para su implantación." 

En consonancia con lo anterior, la labor de control interno se orienta a disminuir los riesgos de detección de anomalías cuando se activen los procesos de control externo, propios de la Cámara de Cuentas. En otras palabras, una efectiva labor de control interno estaría llamada a augurar buenos resultados de las auditorías e investigaciones provenientes de control externo. 

El control interno como eslabón del control político. El control interno no solo está llamado a operar como una buena herramienta de saneamiento preventivo de los procesos de ejecución de los recursos públicos, en beneficio de las autoridades de turno y de la ciudadanía en general. También puede ser un mecanismo al servicio de la oposición política representada en las cámaras legislativas. Esto así, en virtud de que el artículo 9 de la Ley prevé que, tras su aprobación por la CGR, los informes de auditorías, evaluaciones e investigaciones internas "podrán ser solicitados por el Congreso Nacional (...) con fines de nutrir el control político de los resultados de la gestión de las entidades y organismos que forman parte del Sistema Nacional de Control Interno. Igualmente, podrá citar al Contralor General de la República, para interpelarlo sobre asuntos específicos de su competencia o requerirle informes escritos al respecto." 

Facultad para establecer responsabilidades. En su artículo 15, la Ley faculta a la CGR para "establecer las responsabilidades de carácter administrativo y civil de los servidores públicos, que detecte en el ejercicio de sus atribuciones y funciones, con base en el respectivo informe de evaluación o Auditoría Interna." Lo anterior, sin detrimento de las atribuciones de la Cámara de Cuentas. Esta facultad amerita un reglamento de aplicación cuyo dictado corresponde al Poder Ejecutivo. Ojalá y, en el marco de la iniciativa aquí comentada, se inicie el proceso tendente a su adopción.

En conclusión, más allá de las consecuencias políticas que pueda tener la publicación de las auditorias de la CGR, su realización se encuentra en la índole del sistema de control interno, y están llamadas a jugar un importante rol en la transparencia del gasto público, y el equilibrio de las relaciones de poder en el Estado. Esperemos pues las que aún no se han publicado.

Cristóbal Rodríguez Gómez