La solución no es crear más instituciones: es hacer funcionar las que ya existen

La República Dominicana no necesita más estructuras para parecer más eficiente, sino instituciones capaces de cumplir mejor sus funciones. La creación de fideicomisos, unidades ejecutoras y programas paralelos puede ofrecer agilidad en el corto plazo, pero también aumentar el gasto, dispersar responsabilidades y debilitar la transparencia si no se justifica con resultados verificables.

Cuando un servicio público falla, la primera respuesta no debería ser crear otra institución. Antes habría que preguntarse si el problema está en la falta de recursos, en la debilidad técnica, en la mala coordinación, en la ausencia de controles o en el incumplimiento de las reglas que ya existen.

En la República Dominicana, sin embargo, se observa una tendencia creciente a resolver problemas públicos mediante nuevas estructuras: fideicomisos, programas especiales, unidades ejecutoras o entidades que actúan sobre competencias ya asignadas. El resultado puede ser un Estado más grande y más costoso, pero no necesariamente más eficaz. La cuestión de fondo no es cuántas instituciones se crean, sino quién responde por los resultados, cómo se mide el gasto y qué controles reales se aplican.

1. Un Estado con muchas normas y demasiados atajos

La República Dominicana no parte de un vacío legal. El país cuenta con normas sobre administración pública, planificación, inversión pública, presupuesto, contratación, control interno, transparencia y responsabilidad fiscal. Sobre el papel, existen reglas suficientes para que el Estado actúe con eficiencia, coordinación y rendición de cuentas.

El problema no parece estar en la falta de leyes, sino en la débil disciplina institucional para aplicarlas. Las normas existen, pero no siempre condicionan realmente la toma de decisiones. La planificación no siempre ordena la inversión; la evaluación previa no siempre determina la conveniencia de un proyecto; la contratación no siempre garantiza suficiente competencia; y el control no siempre llega con la oportunidad y profundidad necesarias.

Ante esa brecha entre norma y práctica, muchas veces se opta por el camino más corto: crear otra entidad, otro programa, otra unidad ejecutora o un nuevo vehículo institucional para hacer lo que ya correspondía a organismos existentes. Ese atajo puede parecer eficaz en el corto plazo, porque permite actuar con más rapidez y rodear obstáculos administrativos. Pero también puede generar un costo institucional elevado si no corrige las causas reales del problema.

Una nueva estructura solo se justifica cuando aporta valor público verificable: mejora el servicio, reduce costos, ordena competencias, aumenta la transparencia y permite medir resultados. Si no cumple esas condiciones, no estamos ante una reforma del Estado, sino ante una duplicación del Estado.

Por eso, antes de crear cualquier nueva entidad, la pregunta debería ser sencilla: ¿por qué no puede hacerlo la institución que ya tiene esa competencia? Si la respuesta no está claramente justificada, el resultado probable será más gasto, más nómina, más procedimientos y menos claridad sobre quién responde por los resultados.

2. Fideicomisos públicos: de instrumento útil a arquitectura paralela

Los fideicomisos públicos no son, por sí mismos, un problema. Bien utilizados, pueden servir para administrar recursos, financiar proyectos complejos o dar continuidad a inversiones que requieren una gestión especializada. Su utilidad depende de que estén integrados al sistema de planificación, sometidos a reglas claras de contratación y obligados a rendir cuentas con información completa y actualizada.

El riesgo aparece cuando el fideicomiso deja de ser una herramienta complementaria y se convierte en una arquitectura paralela de ejecución del Estado. Desde RD Vial, creado en 2013 como el primer fideicomiso público del país, hasta FITRAM, Pro-Pedernales, DO Sostenible, FIMOVIT y otros, esta figura ha pasado de ser excepcional a convertirse en un mecanismo frecuente para canalizar recursos, contratar obras y ejecutar políticas públicas.

Ese cambio tiene implicaciones relevantes. Cuando un fideicomiso concentra planificación, financiación, contratación y ejecución, puede ocupar espacios que ya correspondían a ministerios, órganos rectores, entidades descentralizadas o gobiernos locales. En esos casos, no solo se crea un vehículo financiero; se crea un centro de decisión paralelo, con capacidad para mover recursos públicos y definir prioridades bajo una lógica propia.

El caso de FITRAM es especialmente ilustrativo. Al asumir proyectos de transporte masivo, como monorrieles y teleféricos, este fideicomiso interviene en un sector donde ya existen instituciones con competencias definidas, como el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones y el INTRANT. La preocupación aumenta porque se trata de un vehículo que ejecuta cuantiosas inversiones en infraestructuras públicas y, sin embargo, su página web solo contiene estados financieros hasta el tercer trimestre de 2022. Es decir, hace casi cuatro años que no publica información financiera actualizada, lo que limita seriamente la trazabilidad sobre costos, contratos, avances físicos, compromisos futuros y resultados.

Por eso, el debate no debe ser fideicomisos sí o fideicomisos no. La cuestión es bajo qué condiciones operan. Si administran recursos públicos, contratan obras o comprometen ingresos futuros del Estado, deben estar sometidos a estándares equivalentes de transparencia, control, información financiera y evaluación de resultados. La flexibilidad puede ser útil, pero no puede convertirse en opacidad.

3. ECO5RD y residuos sólidos: cuando demasiados actores confunden la responsabilidad

La gestión de residuos sólidos muestra con claridad cómo la duplicidad institucional puede transformar un problema técnico en un problema de gobernanza. En este sector ya existe un esquema definido: los ayuntamientos prestan el servicio, el Ministerio de Medio Ambiente ejerce la rectoría, la Ley 225-20 establece el marco de gestión integral y el fideicomiso DO Sostenible actúa como instrumento de apoyo para financiar infraestructuras.

La creación de ECO5RD añade un nuevo actor a esta arquitectura. La cuestión no es negar la utilidad de iniciativas de educación ambiental o economía circular, sino entender cómo encajan dentro de un sistema donde las competencias ya están asignadas. Cuando no se delimita con claridad quién planifica, quién financia, quién ejecuta y quién responde, el riesgo no es solo la duplicidad, sino la pérdida de coherencia en la política pública.

Las declaraciones públicas de Zoraima Cuello han puesto este tema en el debate. Según sus planteamientos, ECO5RD manejaría un presupuesto superior a los RD$1,000 millones y desarrollaría funciones que podrían coincidir con las de otras entidades. Estas cifras plantean una pregunta institucional legítima: ¿cuánto cuesta crear nuevas estructuras para hacer lo que ya estaba previsto dentro del sistema?

Cuando demasiados actores intervienen sobre un mismo problema sin una coordinación efectiva, la responsabilidad se diluye. Si el servicio falla, resulta difícil identificar quién debe responder. En ese escenario, el Estado puede hacer más, gastar más y comunicar más, pero sin necesariamente resolver mejor el problema.

4. El costo oculto: gastar más sin gestionar mejor

Duplicar instituciones no es gratis. Cada nueva estructura implica dirección, personal, oficinas, sistemas administrativos, asesores, contratos de apoyo, tecnología y gastos recurrentes. Aunque se presente como una solución ágil, su funcionamiento genera costos permanentes que pueden competir con los recursos que deberían destinarse directamente a mejorar los servicios públicos.

El primer efecto es el aumento del gasto corriente. Una nueva entidad rara vez sustituye por completo a la anterior. Lo habitual es que ambas sigan existiendo, cada una con su presupuesto, su nómina y sus procesos internos. Así, el Estado no corrige necesariamente una falla de gestión, sino que añade una nueva capa administrativa sobre la estructura ya existente.

También se fragmenta la contratación pública y se pierde trazabilidad fiscal. Cuando varias entidades contratan para objetivos similares, se multiplican los expedientes y se dificulta comparar precios, calidades, plazos y resultados. Y cuando los recursos se canalizan a través de presupuestos, fideicomisos, programas especiales o entidades adscritas, resulta más difícil conocer el costo real de una política pública y su impacto sobre las finanzas del Estado.

La consecuencia más delicada es la responsabilidad difusa. Cuando demasiadas entidades participan en una misma función, nadie parece ser plenamente responsable del resultado. Si el servicio falla, cada actor puede señalar a otro. Si el costo aumenta, se atribuye a la complejidad del sistema. Si el proyecto se retrasa, la explicación se reparte entre varias instituciones.

Por eso, la prioridad debería ser ordenar antes de crear. El Estado necesita un inventario nacional de entidades, fideicomisos, unidades ejecutoras y programas especiales; una matriz pública de competencias; una memoria justificativa antes de crear nuevas estructuras; la consolidación fiscal de todos los vehículos que administran recursos públicos; y la publicación actualizada de estados financieros, contratos, adendas, avances físicos e indicadores verificables de desempeño.

Ese es el verdadero cambio de enfoque. Antes de abrir una nueva ventanilla, hay que demostrar que la existente no puede funcionar mejor. Antes de aprobar otro vehículo institucional, hay que probar que aporta valor público. Y antes de gastar más, hay que medir si el gasto actual está produciendo resultados.

5. Reformar no es duplicar

La verdadera reforma del Estado no consiste en multiplicar estructuras, sino en hacer que las existentes funcionen mejor. Un Estado eficaz no es el que responde a cada problema con una nueva entidad, sino el que define competencias con claridad, coordina sus instituciones, mide resultados y exige responsabilidad por cada peso gastado.

Crear más organismos puede dar una apariencia de acción, pero solo habrá mejora real cuando el ciudadano pueda saber quién decide, quién ejecuta, cuánto cuesta y qué resultados se obtienen. Sin esa claridad, no hay reforma: hay fragmentación.

Carlos Bonnelly Ginebra

Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, consultor en Economía del Transporte y Proyectos de Asociación Público-Privada. Es autor del Manual de Gestión y Financiación Privada de Infraestructuras y Servicios Públicos: un enfoque práctico para la República Dominicana.