Los puntos que debe contemplar la nueva ley sobre la Zona Especial de Desarrollo Fronterizo

Ante los debates y reclamos sobre la vigencia o no de la Ley 28-01, que creó una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo (ZEDF), el viceministro de Economía, Planificación y Desarrollo, Pavel Isa Contreras, ofreció datos sobre un estudio realizado bajo su responsabilidad, titulado: “Evaluación del impacto de la Ley 28-01 que crea una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo”.

En el este estudio el economista Pavel Isa Contreras plantea que una nueva ley de incentivos para el desarrollo fronterizo deberá contar con sólidos consensos sobre el alcance de las exenciones en términos de figuras impositivas y empresas y actividades beneficiarias, mecanismos efectivos y expeditos de control y fiscalización y efectivos mecanismos de gobernanza.

El funcionario advierte que de no darse el panorama ante expuesto se corre el riesgo de que la Ley sea cuestionada y se vea debilitado su alcance y funcionamiento.

Con respecto a las exenciones fiscales, el estudio arroja que estas deberán ser suficientes para atraer inversiones sin que generen desbalances muy grandes entre las empresas acogidas y no acogidas que terminen traduciéndose en procesos de desinversión y/o relocalización.

En ese sentido, el economista indica que una nueva ley podría mantener las exenciones del impuesto sobre la renta y a los aranceles a la importación de maquinaria, equipos e insumos y eliminar el resto de las exenciones como el ITBIS para bienes finales e insumos e impuestos selectivos al consumo.

También podría mantener la exención del ITBIS para las importaciones de insumos para empresas clasificadas que vendan mercancías exentas de ese impuesto.

“Evaluación del impacto de la Ley 28-01 que crea una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo”.

Asimismo, el viceministro de Economía, Planificación y Desarrollo Pavel Isa Contreras explica que la nueva ley también debería asegurar que los beneficios del régimen especial sean otorgados exclusivamente a empresas cuyas operaciones tengan impactos deseables, directos y verificables en el territorio fronterizo.

Entiende que algunas de las opciones serían restringir los beneficios a actividades específicas como manufacturas y agropecuaria, excluyendo el comercio y los servicios e introducir requisitos de desempeño (p.e. empleos directos en el territorio fronterizo).

Por otra parte, agrega, una vez definidos, la nueva normativa deberá garantizar que los incentivos sean otorgados de forma cuasiautomática de tal forma que la fiscalización sea ex post. Esto puede implicar la creación de un régimen aduanero especial para la zona especial.

Pavel Isa Contreras sugiere que la instancia para la gobernanza de la ley deberá estar compuesta de manera exclusiva por las entidades gubernamentales relevantes para la actividad (p.e. los ministerios sectoriales correspondientes) y aquellas indispensables para la gestión del régimen tributario.

Al mismo tiempo, señala el funcionario, deberá estar dotada de mecanismos de consulta obligatoria con actores sociales de los territorios y con el sector privado, y deberá especificar mecanismos de rendición de cuentas. Podría contar, además, con una infraestructura técnica institucional de apoyo.

¿Cuál es el objetivo de la Ley 28-01?

El objetivo de la ley fue contribuir a incentivar las inversiones y las actividades económicas como medio para fomentar el bienestar material en esos territorios cuyos indicadores mostraban un notable rezago con respecto al resto del país.

El estudio explica que el primero de febrero de 2001, fue promulgada la Ley No. 28-01 que crea una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo, que abarca las provincias de Pedernales, Independencia, Bahoruco, Elías Piña, Dajabón, Montecristi y Santiago Rodríguez.

¿Qué otorga la Ley 28-01?

El economista Pavel Isa Contreras explica que la Ley 28-01 otorga amplias ventajas tributarias a las empresas que se instalen en las provincias: exención del impuesto sobre la renta, a los aranceles e ITBIS a la adquisición de maquinaria, equipo e insumos, al ITBIS a los bienes y servicios finales vendidos en el mercado doméstico y a otras cargas impositivas.

“Es por ello por lo que esta ha sido muy contenciosa y enfrentó graves escollos para su aplicación. Esto resultó en una dilación en su entrada en vigor y en la erosión, tanto por la vía legal como gracias a la discrecionalidad administrativa, de algunos de los incentivos, especialmente en la exención del ITBIS a las ventas domésticas”, indica Isa Contreras a través del estudio.

¿Por qué el impacto de la Ley 28-01, que creo una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo (ZEDF) ha sido limitado?

El funcionario indica en el estudio que la debilidad en la infraestructura económica y social y en los servicios básicos en la mayoría de las provincias de la ZEDF, así como la erosión efectiva de los incentivos ha contribuido a que el impacto de la ley haya sido limitado.

¿Cuántas empresas se acogieron a la Ley 28-01?

Agrega que, en el 2018, el número de empresas acogidas a la ley fue de 132 y sólo 92 estaban operando. Al mismo tiempo, se observa sesgos territoriales y sectoriales. 80 de las 92 empresas que registraron operaciones y que estaban acogidas a la ley 28-01 se ubicaron en alguna de las tres provincias del norte de la frontera. Las inversiones en las provincias del Sur han sido muy escasas. Además, 36 de las 92 empresas son de manufacturas.

¿Cuáles efectos ha tenido la Ley 28-01?

Pavel Isa Contreras precisa que el estudio estimó tres efectos de la ley: el efecto directo referido al valor agregado de las empresas clasificadas, el efecto indirecto que es el valor agregado de las empresas proveedoras de las empresas clasificadas que resulta de la producción y ventas a las empresas amparadas al régimen de la Zona Especial de Desarrollo Fronterizo (ZEDF), y el efecto inducido que se refiere al valor agregado de las empresas proveedoras de bienes de consumo final y que resulta de las compras de las personas asalariadas de las empresas clasificadas.

Además, los efectos indirectos e inducidos no se circunscriben a las empresas clasificadas bajo la ley. También consideró el costo fiscal de la ley estimado por las autoridades y el efecto neto total, así como los efectos directos, indirectos e inducidos en el empleo.

El estudio arrojó que el resultado fue que el efecto total fue bajo pero positivo. En promedio entre 2012 y 2018 fue equivalente al 0.37% del PIB. Del total, el efecto directo fue equivalente al 0.11% del PIB, el indirecto fue equivalente al 0.30% del PIB, el inducido fue de 0.03% y el total fue de 0.45% del PIB.

Entre 2014 y 2018 el costo fiscal fue de un monto equivalente al 0.04% del PIB, lo que llevó el efecto neto total estimado de la ley hasta 0.41% del PIB. Además, el costo que la ley tuvo sobre las empresas no clasificadas como resultado del incremento de operaciones de empresa beneficiarias se concentró casi exclusivamente en el sector de elaboración de bebidas no alcohólicas.

¿Cómo ha sido la generación de empleos producto de la Ley 28-01?

El viceministro de Economía, Planificación y Desarrollo sostiene que el impacto en el empleo directo también ha sido bajo. En 2018, las empresas clasificadas bajo la ley 28-01 apenas agregaron algo más de 8 mil empleos directos. Sin embargo, el efecto total en el empleo, considerando los indirectos e inducidos, fue mayor: más de 36 mil puestos de trabajo en todo el país.

¿Cuál es la actividad predominante entre las empresas clasificadas?

La actividad manufacturera es la predominante entre las empresas clasificadas y explican una alta proporción del valor agregado y del empleo total.

De acuerdo al estudio realizado por el economista Pavel Isa Contreras en 2018, el valor agregado en manufacturas explicó casi dos tercios del valor agregado directo total y más de un tercio del valor agregado indirecto. Igualmente, en ese año, más de la mitad del empleo directo total fue en manufacturas y entre los indirectos, esa rama de actividad explicó cerca de un cuarto del empleo total.

¿Qué otro efecto ha tenido la ley?

Otra de los resultados destacados es que los efectos de la ley se han concentrado mucho en unas pocas empresas. En 2018 las cinco empresas con mayor cantidad de personal contratado explicaron el 53 % del empleo total, las cinco empresas con mayor excedente bruto de explotación explicaron el 65 % del excedente total y las cinco con mayor gasto de personal explicaron el 65 % del gasto total en remuneraciones laborales.

¿Qué se necesita para cerrar las brechas económicas y sociales en la zona fronteriza?

El análisis cualitativo mostró que existe un fuerte consenso respecto a la necesidad de que las actividades económicas en las provincias de la Zona Especial de Desarrollo Fronterizo (ZEDF) reciban un tratamiento tributario preferencial que contribuya a incentivar la inversión y el empleo y a cerrar las brechas económicas y sociales que separan a esos territorios del resto del país. Sin embargo, también hay consenso en que un régimen especial es insuficiente para lograr ese objetivo y que se requiere de un plan integral de desarrollo que incluya un programa de inversiones dirigido a fortalecer significativamente la infraestructura económica y social y los servicios básicos como agua y saneamiento, energía y telecomunicaciones. Son precisamente los costos o ausencia de estos servicios lo que encarece la operación de las empresas en esos territorios.

¿Por qué la Ley 28-01 han tenido un impacto limitado en algunos sectores?

El estudio indica que no hay consensos claros respecto a los problemas y déficits de la Ley 28-01, a las causas de sus limitados resultados ni al tratamiento tributario preferencial que debería consignar una nueva ley que la reemplace.

Para las empresas clasificadas y los actores sociales y políticos de los territorios fronterizos beneficiarios, el limitado impacto se asocia a que el funcionamiento de la ley fue entorpecido por las empresas industriales afectadas por la competencia de las empresas entrantes y por las autoridades fiscales que veían con desconfianza los incentivos tributarios y sus efectos.

Pavel Isa Contreras indica a través del estudio que, para las empresas industriales establecidas, la ley es un cheque en blanco, otorga incentivos indiscriminados, antes que una ley de desarrollo es un juego suma-cero para el país porque los beneficios de unos se traducen en perjuicios de otros, y no cuenta con mecanismos que garanticen que las empresas beneficiarias operen efectivamente en la frontera.

Además, para las autoridades fiscales, la ley no ofrece mecanismos suficientes de control y poder de fiscalización y no tiene requerimientos de desempeño, lo que implica que no ofrece garantías de inversiones para el desarrollo.

Joaquín Caraballo

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Graduado en comunicación social en la Universidad O&M. Cursó un Máster en Comercio Internacional en el Centro Europeo de Postgrado CEUPE, tiene varios diplomados en economía, aduanas, sector eléctrico, impuestos y periodismo de investigación.