La reforma constitucional (1…)

Con esta entrega inicio una serie de artículos sobre los temas contenidos en la propuesta de reforma constitucional -que fuera presentada el pasado lunes por Poder Ejecutivo, a través de su consultor jurídico, ante el Senado de la República-, así como sobre algunos de los debates que la misma ha generado. En este artículo me ocupo de dos aspectos relacionados con esta última cuestión: el de la pertinencia de la reforma y el del procedimiento a seguir para la validez de la misma.

Sobre el primer aspecto, algunas voces se han levantado para cuestionar la necesidad de dar inicio a un proceso de reforma de la Constitución. Hay quienes entienden que la constitución de 2010 lo que requiere es que se termine su implementación, sobre todo por vía de agotamiento del ingente trabajo legislativo que la misma dejó como tarea. Otros consideran que son otras las prioridades a las que el gobierno debería hacer frente en estos momentos. Hay quienes incluso han sostenido que la ausencia de necesidad de la reforma puede llevar a que la misma sea anulada por el Tribunal Constitucional, por presunta inobservancia del artículo 270 de la Constitución, que prevé que la necesidad de su reforma “se declarará por una ley de convocatoria”.

Como argumentos políticos, los relativos a las prioridades de la agenda nacional y la importancia de culminar la adaptación normativa de la reforma de 2010, son perfectamente válidos. Pero son asuntos que no tocan la cuestión de la “necesidad de reforma”, al menos en los términos en que el tema está encuadrado en el artículo 272 de la constitución. Lo decisivo para acometer un proceso de reforma constitucional es la determinación de si el texto vigente contiene asuntos que deban ser reformados, si existen omisiones que ameriten ser suplidas, o diseños institucionales que puedan ser mejorados.

Me atrevo a afirmar que se puede obtener una respuesta afirmativa a cada una de esas tres cuestiones (hay muchas otras, por supuesto), si se la formula en relación con casi cualquier Constitución vigente, en cualquier parte del mundo. Es por eso que la dimensión extrema del discurso que cuestiona la necesidad de la reforma -expresada en la consigna “la constitución no se toca”- está muy distante de la realidad viva que es toda norma jurídica, de las exigencias de adaptación que el paso del tiempo y sus imperfecciones propias les imponen, y de la legitimación democrática que confieren los procesos electorales, hoy a unos actores políticos, mañana a otros, para acometer determinadas reformas.

Un trabajo publicado en dos entregas en esta misma columna, bajo el título La Constitución y la pertinencia de su reforma (Diario Libre, 16-02-222 y 16-03-222), me excusa de referirme en estas líneas a las razones por las que considero que la constitución vigente amerita ser objeto de importantes modificaciones.

Respecto del argumento según el cual la cuestión de la necesidad de la reforma constitucional puede dar pie a una impugnación del proceso ante el Tribunal Constitucional, la misma fue objeto de valoración por esta alta corte. Lo fue en la sentencia TC/0224/17, mediante la cual decidió una acción de inconstitucionalidad contra la ley que declaró la necesidad de la reforma constitucional del año 2015. En ese fallo, el tribunal hizo suyo el criterio de que “esa necesidad de la reforma es el resultado de una decisión política que se tramita, según la Constitución, a través de una ley” y “no [se] impone al legislador una explicación justificativa de las razones para la reforma constitucional, sino que da por supuesto que la decisión de la reforma parte de una necesidad.” En otras palabras, la decisión de llevar adelante un proceso de modificación de la Constitución es una cuestión política que supone la constatación de una necesidad: sea de incorporar nuevos contenidos, de revisar contenidos existentes, o de otra índole. Como ocurre con la iniciativa actual.

Respecto del procedimiento a seguir para la iniciativa concreta de reforma presentada por el Poder Ejecutivo, algunas de las voces más autorizadas del derecho constitucional y del derecho público en nuestro país -entre los que destacan Eduardo Jorge Prats, Nassef Perdomo Cordero, Manuel Fermín Cabral, Roberto Medida Reyes, entre otros-, sostienen que es necesario llevar a cabo un referendo aprobatorio.

Esa exigencia de referendo la sostienen en el supuesto de que la propuesta de llevar la duración del mandato, y el límite a las posibilidades de reelección presidencial, a una cláusula de intangibilidad, implica una modificación del procedimiento de reforma. Puesto que el artículo 272 constitucional prevé que las reformas de tales procedimientos deben ser seguidas, como condición de su entrada en vigor, de un referendo aprobatorio, razonan los colegas, esa consulta se impone.

Considero erróneo el indicado criterio por varias razones. En primer lugar, respecto del objeto de la reforma que amerita referendo, la propia Constitución distingue entre: I) cuestiones materiales y II) cuestiones relativas a los procedimientos de reforma. Las cuestiones materiales que ameritan referendo están taxativamente establecidas en el artículo 272, el cual no incluye la regla de dos períodos y nunca más. Por tanto, en función de su contenido, no debe ser llevada a consulta posterior.

Quienes sostienen la necesidad de un referendo aprobatorio sostienen que al prohibirse la reforma sobre el tema específico de la reelección presidencial, se toca el procedimiento por vía de una suerte de efecto mariposa: si se toca un aspecto, se tocan todos y, en ese todos está el procedimiento. Ese razonamiento impone una pregunta: ¿puede versar sobre el procedimiento de reforma, una cuestión que está sustraída de la posibilidad de ser reformada, y en función de la cual, por tanto, no se puede iniciar siquiera dicho procedimiento?

Esa pregunta solo puede ser respondida afirmativamente si suponemos la existencia de un procedimiento de reforma sin objeto que lo active. Y eso conduce a una paradoja constitucional, o para decirlo en el lenguaje técnico del derecho vial: a un callejón sin salida. Sin objeto de reforma, no hay procedimiento posible.

La constitución actual se va a reformar por las vías que ella dispone y por tanto, sin afectar el procedimiento previsto. Y la que resulte proclamada contendrá una adición en la cláusula de intangibilidad que, al excluir su reforma, impide el inicio de cualquier procedimiento que la tenga como objeto. La inexistencia de un procedimiento sin objeto de reforma, plantea pues un desafío mayor a la postura de que la reforma en curso debe ser llevada a un referendo aprobatorio.