Reforma constitucional: La propuesta de Santiago

En el año 2018, y como propuesta de la sociedad de Santiago, se les entregó a los candidatos presidenciales de las elecciones de 2020 tres anteproyectos de leyes orientados a fortalecer el régimen de transparencia e independencia de la función pública. Se trataba de un aporte de la llamada “Iniciativa Ciudadana Cuentas Claras”, un concierto de varias entidades de la provincia encabezado por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, la Asociación para el Desarrollo, el colectivo Compromiso Santiago (Cámara de Comercio y Producción, AIREN, ACIS, Corporación de Zona Franca, CDES, Asociación de Empresas de Zona Franca) la Fundación Masada y el Instituto Social para el Desarrollo. El más relevante de los anteproyectos suponía una reforma constitucional. Se trata de la creación de la Procuraduría Especializada Anticorrupción como agencia con autonomía financiera, operativa y administrativa de la propia Procuraduría General de la República.

En ocasión de la reforma constitucional presentada por el presidente Luis Abinader, en nombre personal y de las entidades aludidas, solicitamos la incorporación de esta pieza al debate como parte de las medidas para fortalecer al Ministerio Público.

Es posible que asome una pregunta: ¿Y ya no tenemos esa entidad con la Dirección Nacional de Persecución de la Corrupción Administrativa (DPCA)? La respuesta es no; la que existe es una sombra de esa aspiración. Más que una agencia independiente de investigación, la DPCA (que a su vez reemplazó al DEPRECO) es hoy otro despacho de la Procuraduría General que recibe y ejecuta las directrices del procurador de turno.

A pesar de los cambios de denominación y de que el decreto que la crea (324-07) le otorga la categoría administrativa de dirección general, la DPCA no es más que un despacho adjunto. Ninguna de las normas que la han regido han fortalecido su independencia investigativa, tanto es así que la Resolución núm. 0003 del Consejo Superior del Ministerio Público, del 4 de febrero de 2013, la convirtió ¡por resolución administrativa! en una “Procuraduría Especializada” para denominarse en lo sucesivo “Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa (PEPCA)”, adscrita a la Dirección General de Persecución del Ministerio Público, encargada de los crímenes y delitos de corrupción administrativa a nivel nacional, sirviendo, además, como asesora de las fiscalías en el ámbito de su especialidad.

De manera que, lejos de ser una agencia de investigación autónoma, la PEPCA es un despacho más de la Procuraduría, cuyo superior es el procurador, quien a su vez tiene al presidente de la República como su jefe político. El “director” es un subordinado del procurador general, sujeto a su mando y sin un presupuesto autónomo para realizar sus investigaciones. Sobra decir que en los países donde esta unidad opera como agencia investigativa, su director actúa con independencia funcional para realizar una gestión motu proprio y sin los condicionamientos inherentes a la dependencia jerárquica.

La Procuraduría Especializada Anticorrupción se encargará de investigar, perseguir y someter a todo funcionario que en el ejercicio de sus funciones cometa en perjuicio del Estado dominicano alguna conducta tipificada y sancionada penalmente -asociada a actos de corrupción o lavado de activos-, así como a sus vinculados, familiares o cualquier persona física o jurídica que promueva, facilite o resulte beneficiario del acto de corrupción investigado. Para esto, el anteproyecto prevé que este órgano cuente, además de los procuradores adjuntos, con profesionales en distintas áreas cuyo conocimiento es forzoso en la persecución de la corrupción.

La garantía de la independencia es reforzada por la forma de designación del procurador especializado y sus adjuntos. Para esto el anteproyecto propone cinco modelos distintos de selección en los que se reduce la influencia del Poder Ejecutivo. Este órgano estaría presidido por el procurador general de la República y en él se incorporaría a representantes de la sociedad civil organizada. Estos esquemas van desde la tradicional terna sometida al órgano legislativo hasta la conformación de un consejo de selección (ad hoc) con representantes de distintas esferas. Todos los modelos propuestos implican una elección pública y están abiertos a la participación y vigilancia ciudadanas. La idea de someter varios esquemas es abrir las opciones para elegir el más adecuado cuando el anteproyecto se someta al debate público.

El procurador titular desempeñará sus funciones por un período de seis años, y podrá ser renovado por otros seis una única vez. Pero, aun en caso de que opte por reelegirse, deberá ser evaluado nuevamente. Podrá ser removido si comente faltas muy graves, siguiendo el proceso disciplinario que rige al Ministerio Público. Otro aspecto incorporado al anteproyecto es limitar la injerencia financiera del Ejecutivo o del propio Consejo del Ministerio Público; a tal fin, se propone que del presupuesto del Ministerio Público esta agencia reciba un porcentaje fijo establecido por la propia ley.

En el anteproyecto se perfila la Procuraduría Especializada Anticorrupción como un puesto de carrera al que solo pueden optar los miembros del Ministerio Público que sean parte del escalafón y que cuenten con al menos cinco años de experiencia como procurador fiscal (titular o adjunto) o mayor rango. Esto responde a que la función exige una experiencia técnica relevante en materia de persecución de delitos complejos, con un alto componente económico y de crimen organizado.

En el esquema ideal que favorecemos, a esta procuraduría especializada se le fijaría por ley un porcentaje del presupuesto del Ministerio Público para la eficiente gestión de sus investigaciones, un cuerpo de técnicos forenses y de seguridad especial; en su designación, además del procurador, intervendrían otros actores independientes; el titular y sus adjuntos estarían sujetos a un régimen de incompatibilidad con otros cargos, funciones o actividades; y la agencia tendría su autonomía funcional aun siendo parte del Ministerio Público.

Otros se preguntarán ¿y con esta agencia no se creará más burocracia? No, porque no se trata de agregar otra institución, sino de suprimir la PEPCA o dimensionar, si se quiere, su perfil institucional para garantizar una gestión más eficiente y autónoma en la persecución de la corrupción. Y es que la gestión judicial de un proceso de corrupción con los deseados niveles de especialización, rigor y consistencia no puede abandonarse a la discreción instructiva del procurador o sus adjuntos y con los pocos recursos que el Consejo del Ministerio Público asigna para su operación. Debe ser una agencia especializada de investigación con jurisdicción nacional. Es el caso de Argentina, México, Guatemala, Perú, Bolivia y España, donde la fiscalía anticorrupción tiene autonomía administrativa aun dentro del Ministerio Público.

Abordar una reforma integral al Ministerio Público no solo supone reconocer su autonomía con respecto al Poder Ejecutivo, sino la de ciertos órganos claves de su estructura, como la Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa (PEPCA). Por más independencia que se le dé al Ministerio Público, si el órgano encargado de la investigación de la corrupción no tiene igual fortaleza y autonomía los esfuerzos podrán diluirse. En la actualidad el PEPCA opera como un despacho de tercera categoría adscrito al Departamento de Persecución de la Procuraduría General de la República. Este anteproyecto es una pieza valiosa en la consolidación de su independencia. Ojalá el presidente Abinader lo tome en cuenta. Se lo rogamos.