El TC y la acción popular contra la corrupción

Más allá de las escuetas notas de prensa que reseñaron su publicación, la sentencia TC/0362/19 dictada por el Tribunal Constitucional el 18 de septiembre de 2019, no ha sido objeto de tratamiento especializado. Tampoco ha recibido la divulgación esperable dado el contexto de su publicación: de plena efervescencia de las protestas contra la impunidad y la corrupción, y dada la envergadura de lo decidido: que en el país existe una “acción popular” en materia de corrupción administrativa. 

La sentencia a comentar decidió una acción directa de inconstitucionalidad, que había sido presentada en contra del párrafo III del artículo 85 del Código Procesal Penal, según el cual, “en los hechos punibles cometidos por funcionarios públicos, en el ejercicio de sus funciones o con ocasión de ellas, y en las violaciones de derechos humanos, cualquier persona puede constituirse como querellante.” 

El argumento en que se fundaba el recurso era simple en su formulación y se resume en que el citado texto del CPP, al conferir el derecho ciudadano a querellarse, en las indicadas circunstancias, transgredía el artículo 22.5 de la Constitución, pues este solo reconoce el derecho a “denunciar las faltas cometidas por los funcionarios públicos en el desempeño de su cargo.”

Importa precisar que mientras la acción estuvo pendiente de fallo, fue promulgada la Ley núm. 10-15, que modificó, entre otros textos, el artículo 85 del CPP, cuyo párrafo tercero era el objeto de la acción presentada ante el TC. Esa reforma, considera el TC, “condiciona la forma en que se promueve la acción penal de parte del querellante, irradiando todo el contenido normativo de los demás preceptos comprendidos en ese artículo y con ello concediéndole un alcance distinto a la facultad que tiene el ciudadano para accionar penalmente en los hechos punibles cometidos por los funcionarios públicos (...).” 

También fue modificado el artículo 228 del CPP, esta vez por el artículo 56 de la Ley núm. 10-15 que dispuso: “En los casos de acción pública la medida de coerción sólo procede a solicitud del ministerio público.” 

Pese a que no había sido apoderado para evaluar la constitucionalidad de las disposiciones de la nueva Ley, el TC consideró, basado en el principio de oficiosidad y en la conexidad entre el artículo 85 y el 228 del CPP reformado –“por cuanto las medidas coercitivas hacen parte de la fase preparatoria de todo caso calificado de acción penal pública”-, proceder a “ponderar su constitucionalidad conjuntamente con la normativa que ha sido impugnada.” 

Es sobre estas premisas que, retomando el criterio de un fallo anterior (TC/0259/14), esa Alta Corte reiteró que en virtud del artículo 22.5 constitucional los ciudadanos tienen el derecho “no solo de denunciar los actos de corrupción administrativa, sino la facultad de interponer querellas y acusaciones contra los funcionarios públicos por las faltas, crímenes y delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.” 

Lo anterior porque, contrario a lo argumentado en el recurso, el TC consideró que “si bien es cierto que la Constitución solo exige de manera literal el que se garantice la facultad de denuncia en aspectos de corrupción pública como derecho de la ciudadanía, debe entenderse que la visión del constituyente no fue la de limitar las herramientas de control social y ciudadano que sirven para garantizar la eficiencia de nuestro modelo de gobierno, democrático y participativo.” 

Es por eso que el Tribunal, al analizar la reforma de la parte capital del artículo 85 del CPP según la cual “la víctima o su representante legal puede constituirse como querellante, promover la acción penal y acusar conjuntamente con el ministerio público” concluye que “esta condición le deberá ser aplicada a todos los supuestos que se disponen en dicho texto, a lo cual no escapa el párrafo tercero, que los accionantes atacan en inconstitucionalidad.” De igual modo, considera que al establecer el artículo 228 reformado que “(...) En los casos de acción pública la medida de coerción solo procede a solicitud del ministerio público...” se está imponiendo un límite a la participación activa de los ciudadanos para plantear solicitudes tendentes a garantizar la integridad del proceso. 

Las indicadas reformas a la normativa procesal penal representan, sigue diciendo el Tribunal, “una involución de las reivindicaciones que trajo consigo el cambio del sistema inquisitivo al sistema acusatorio” que implica que “la acción del ciudadano se convierta en la de mero colaborador” del Ministerio Público en “todo lo relativo a la formulación de la acusación e impulso de la acción penal.” 

Por estas razones, considera el TC que “la modificación introducida por la Ley núm. 10-15 cercena la acción popular que se había previsto para este tipo de casos, implicando ello, como adelantáramos, una involución en lo concerniente a los avances que se introdujeron por la Ley núm. 76-02 respecto de las víctimas y querellantes en los delitos de acción pública, incluido el párrafo III del artículo 85 antes citado.” 

Para robustecer la idea de involución apuntada, y los consiguientes límites de los derechos de las víctimas, el TC analiza la reforma introducida al 84 del CPP por el artículo 23 de la Ley núm. 10-15. El mismo disponía lo siguiente: “Derechos de la víctima. Sin perjuicio de los que adquiere al constituirse como querellante, la víctima tiene los derechos siguientes: ... 9) A presentar el acto conclusivo que considere pertinente, luego de constituirse en querellante, en los casos de instancias privadas, no obstante, el ministerio público reitere el archivo”. Por argumento en contrario, considera el TC, “debe entenderse que en los casos de acción penal pública, como los casos de corrupción administrativa, no podría presentar acto conclusivo, salvo que lo haga ‘conjuntamente con el Ministerio Público’, lo cual es contrario también al artículo 69 de la Constitución, por cuanto no es cónsono con la tutela judicial efectiva y el debido proceso.”

Es por las razones antes dichas que el Tribunal concluye en su sentencia que “las disposiciones establecidas en los artículos 85 y 228 del Código Procesal Penal, modificado por la Ley núm. 10-15, devienen en inconstitucionales, por cuanto no se apegan al principio de soberanía popular desarrollado en el artículo 7 de la Constitución, ni tampoco son acordes con la interpretación que este órgano de justicia constitucional especializada le ha dado al artículo 22.5 de la Constitución en la Sentencia TC/0259/14.” 

Al declarar contrarias a la constitución las disposiciones normativas que “cercena (n) la acción popular que se había previsto para este tipo de casos”, el TC lo que hace es que crea, en el acto mismo de nombrarla, la acción penal popular en materia de corrupción administrativa. Y lo hace, además, sobre la base de un sólido cuerpo conceptual en el que convierte esa acción en un trasunto de las previsiones constitucionales relativas a la soberanía popular y a la democracia participativa. 

La TC/0362/19 es una auténtica sentencia de principios, que debería convertirse en una guía del quehacer de la ciudadanía, del Ministerio Público y de los jueces, en el combate de la corrupción y la impunidad en el país.