No es orgánica la Ley de Fideicomiso Público

Uno de los argumentos de inconstitucionalidad más razonables que se le ha endilgado al Proyecto de Ley de Fideicomiso Público es el que presentan quienes la consideran una Ley Orgánica y que, por tanto, requiere una mayoría de dos terceras partes de los presentes en cada cámara para su aprobación. Quienes defienden esta postura se basan en que el artículo 112 constitucional dispone que las leyes orgánicas son aquellas que, entre otras materias, regulan “el régimen económico y financiero” y “el presupuesto, planificación e inversión pública.” Considero que se trata de una interpretación equivocada del texto constitucional, y de la interpretación que del mismo ha venido haciendo el Tribunal Constitucional. En lo que sigue expongo las razones de esta afirmación.

Juzgando una cuestión relativa al carácter de la leyes de reforma tributaria, el Tribunal Constitucional ha distinguido entre las “leyes marco” que regulan el régimen económico y financiero, y las leyes de reforma tributaria de carácter temporal, reservando la condición de orgánicas solo a las primeras. Fue en la sentencia TC/0359/14. Allí consideró lo siguiente: “debe distinguirse entre las leyes marco respecto al régimen financiero que regulan el mismo conforme a los criterios establecidos en los artículos 217 al 251 de la Constitución, y las leyes de reforma o modificación, que de manera temporal y con un fin determinado, varían la presión tributaria, pero sin alterar el régimen económico y financiero, establecido en un primer término por la propia Constitución, y luego por estas leyes marco, a las que se refiere el artículo 112, al decir que “las leyes orgánicas son aquellas que por su naturaleza regulan (...) el régimen económico financiero (...). Para su aprobación o modificación requerirán del voto favorable de las dos terceras partes de los presentes en ambas cámaras”.

Concluye el TC en la sentencia referida que “al no tratarse la norma atacada de una ley que regule el régimen económico financiero (…) no se vulneró la Constitución al momento de conocerse la referida norma en las cámaras legislativas con la mayoría simple que exige el artículo 113. En tal sentido, tras haberse comprobado que se cumplió debidamente con el procedimiento legislativo, procede el rechazo del presente medio de inconstitucionalidad”.

En otras palabras, el TC ha considerado que las leyes que “por su naturaleza regulan (…) el régimen económico financiero” con las “leyes marco” de dicho régimen. Que, en consecuencia, es a estas, no a otras, a las que se refiere el texto del artículo 112 constitucional cuando habla de leyes orgánicas.

¿Cuáles son esas “leyes marco” del régimen económico y financiero de que habla el TC? La respuesta se encuentra revisando inextenso el Título XI de la Constitución, que comprende sus artículos 217 al 251. Se trata, entre otras, de la Ley Monetaria y Financiera, que al tenor del artículo 232 exige un régimen de mayoría ultracalificada para su reforma; la que regula el régimen general del sistema tributario (Código Tributario) cuyos principios base están previstos en el artículo 243; la que regula la Cámara de Cuentas como órgano superior de control fiscal de los recursos públicos (artículo 250); la que regula el sistema único de contabilidad gubernamental (artículo 245), la Ley para regular el proceso de planificación e inversión pública (artículo 241) etc.

Esa última Ley de Planificación e Inversión Pública mencionada, fue promulgada el 28 de diciembre de 2006 bajo el número 498-06, sobre la consideración, entre otras, de que el en el país requiere “se requiere de un marco legal moderno que regule en forma integral el proceso de planificación e inversión pública y que defina: el órgano técnico- político rector de dicho proceso y de las funciones asignadas al mismo; las unidades institucionales responsables de la planificación e inversión pública y de la reforma administrativa, en el ámbito de su competencia; y las instancias donde los diversos sectores representativos de las comunidades, puedan identificar las prioridades de desarrollo económico y social en el respectivo ámbito territorial.”

El Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública creado por esta Ley es definido, por el párrafo de su artículo 1, como “el marco de referencia que orienta la definición de los niveles de producción de bienes, prestación de servicios y ejecución de la inversión a cargo de las instituciones públicas.”

En otras palabras, el argumento de que el Proyecto de Ley de Fideicomiso Público requiere ser aprobado por el régimen de mayoría propio de las leyes orgánicas bajo el supuesto de que regula la “inversión pública” deja de lado la existencia de una “Ley marco” en materia de planificación e inversión pública, prevista constitucionalmente y dictada como tal -como se desprende del tenor literal de los textos arriba citados- por el Congreso Nacional. Y no toma en consideración que son las “leyes marco” relativas al régimen económico y financiero, que incluye la planificación y la inversión, las únicas que se reputan como leyes orgánicas al tenor de la interpretación que del tema ha venido haciendo el Tribunal Constitucional, en su condición de intérprete máximo de la Constitución. 

En virtud de las consideraciones anteriores se puede concluir que, de la misma manera que el TC ha considerado que las leyes de reforma tributaria que no alteran el régimen económico y financiero son ordinarias, también tiene esta característica la Ley que, sin alterar el régimen de planificación e inversión pública, establece el fideicomiso como vehículo de canalización de esa inversión. Pero hay algo más.

En relación con el argumento de que el Proyecto de Ley regula, además de la inversión pública, “el presupuesto”, lo primero que hay que decir es que el hecho de tocar aspectos del Presupuesto no convertiría en orgánica la Ley, porque existe una Ley marco de presupuesto”, que es la que está revestida por esa condición. 

En adición a lo anterior, vale decir que el TC también ha considerado que la Ley de Presupuesto General del Estado que anualmente vota el Congreso Nacional tampoco es una Ley orgánica, sino una Ley ordinaria. Entre otras sentencias, en la TC/0001/15, dijo expresamente que el Poder Judicial y el Ministerio Público, en tanto que “gozan de una especialización presupuestaria de origen orga´nico-legal que no puede ser desconocida en la elaboración (Poder Ejecutivo) y aprobación (Poder Legislativo) del Presupuesto General del Estado. Esas partidas, en consecuencia, solo podrían ser modificadas o derogadas por una ley de naturaleza orgánica y no por la ley ordinaria de presupuesto.”

En conclusión, las únicas leyes orgánicas en materia presupuestaria son: i) la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público, número 423-06 y ii) las que especializan partidas presupuestarias para los órganos y poderes fundamentales del Estado, como el Poder Judicial y el Ministerio Público.

Por las razones antedichas el Proyecto de Ley de Fideicomiso Público debe ser aprobar válidamente con la mayoría propia de las leyes ordinarias y de las decisiones generales adoptadas por las cámaras, tal como prevén los artículos 113 y 84 constitucionales.