Extinción de dominio, propiedad y seguridad jurídica (2)

2. Riesgos para el derecho de propiedad y la seguridad jurídica El derecho de propiedad es la quintaesencia del régimen económico organizado por la Constitución, sin el cual no se pueden entender: I) la orientación a la “búsqueda del desarrollo humano”, como su propósito central (artículo 217); II) la libertad de empresa, como el primero en el catálogo de los “derechos económicos y sociales” (artículo 50); o, III) la libre iniciativa privada, como condición del “crecimiento equilibrado y sostenido de la economía” (artículo 218) y como la forma a través de la que se expresa el mandato de creación de “las políticas necesarias para promover el desarrollo del país” (artículo 219).  

No es una cuestión privativa de nuestro ordenamiento. El derecho de propiedad es la piedra angular del sistema económico en todas las sociedades que tienen en el mercado su instrumento de articulación. 

Sobre ese derecho, y sobre el régimen de seguridad jurídica y de confianza para su adecuada protección, pende una severa amenaza. La misma no proviene de la circunstancia de que el Congreso Nacional adopte una Ley de Extinción de Dominio tendente a robustecer el combate a la criminalidad organizada doméstica y transnacional. Ese instrumento legislativo es más que necesario. El problema radica en algunos contenidos del proyecto de ley específico sobre el cual, el pasado 6 de julio, rindió su informe favorable la comisión bicameral designada para su estudio. Veamos algunos detalles de este asunto.

De conformidad con el artículo 8 del Proyecto “los actos y contratos que versen sobre bienes a que se refiere el artículo 7 son nulos y en ningún caso podrán constituir justo título, sin perjuicio de los derechos de los terceros adquirientes de buena fe.” Hasta aquí la cuestión parece muy sencilla: los derechos del adquiriente de buena fe parecen no estar en riesgo. Paciera pues, que las perturbaciones jurídicas originadas por la apertura de un proceso de extinción de dominio solo las padecerán los criminales incursos en los tipos de criminalidad organizada previstos en esta iniciativa.  

Sin embargo, la cuestión se empieza a complicar con el estándar de buena fe requerido por el numeral 4 del artículo 3 del Proyecto, que para configurarse requiere: I) la verificación de una “conducta diligente, exenta de toda clase de dolo”; II) que esa conducta esté “caracterizada por la observancia de un deber objetivo” que se concretiza en, III) “la realización de un estudio sobre la titularidad de los bienes objeto del acto o negocio jurídico relacionado con los bienes que puedan ser objeto de extinción de dominio.” 

Lo anterior plantea dos importantes complicaciones para el sistema de propiedad y para la seguridad jurídica. En el caso del sistema de propiedad, se invierte la presunción de legitimidad que a la propiedad le confieren el título que la acredita y su registro. Esto así, porque sin la realización de ese “estudio sobre la titularidad de los bienes”, la propiedad, aún la debidamente titulada y registrada conforme la legislación actualmente en vigor, se presumiría adquirida de mala fe y, por tanto, ilegítima. Esto haría que su titular (que solo lo sería en apariencia), sin ser un infractor, pudiera ser despojado de ella a través de un proceso de extinción de dominio.

En otras palabras, la idea del “tercero adquiriente de buena fe” a que se refiere el artículo 8 del Proyecto antes citado se vacía de todo contenido práctico, pues el texto ahora comentado, de aprobarse, fundaría una presunción general de mala fe  que, en estado de latencia, rodearía como un manto de incertidumbre cualquier negocio jurídico de traslado de la propiedad. Esa presunción de mala fe saldría de su estado de latencia, para activarse con todas sus consecuencias, desde el momento en que, sea por denuncia de un tercero, o de oficio, un representante del Ministerio Público inicie una investigación sobre la procedencia de un determinado bien en manos de cualquier ciudadano. A partir de ese momento, corresponde ese ciudadano probar la legitimidad de la procedencia del bien. 

¿Podría esto ser diferente? Por supuesto que si, sobre todo si miramos lo que sobre el principio de buena fe dispone la “Ley Modelo sobre Extinción de Dominio de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito? en su artículo 1, literal f). Allí se define la buena fe como la “conducta diligente y prudente, exenta de toda culpa, en todo acto o negocio jurídico relacionado con los bienes enunciados en el artículo 6 de esta ley.” Como se ve, no dice nada sobre la realización de un estudio sobre la titularidad de los bienes que, como he dicho, desvirtúa la buena fe.

¿Qué plantea la misma Ley Modelo sobre a quién corresponde la prueba en esta materia? La respuesta se encuentra en si artículo 21: “De oficio, la autoridad competente para conocer de la extinción de dominio, iniciaraì y dirigirá la investigacioìn con el fin de: (…) e)  Desvirtuar la presunción de buena fe.” En nuestro proyecto, la presunción de buena fe está desvirtuada de antemano.

En el caso de la seguridad jurídica la cuestión es incluso más complicada: como el proyecto no especifica nada sobre el alcance del estudio necesario para acreditar la buena fe, dependerá de la apreciación discrecional de los jueces que conozcan el proceso determinar cuándo el estándar de buena fe -y, por tanto, de legitimidad de la tenencia de la propiedad- queda satisfecho, y cuándo no. 

En otras palabras, el texto bajo comentario es tan irrazonablemente indeterminado, que su consecuencia práctica sería la siguiente: la norma jurídica sobre la buena fe y la legitimidad de la propiedad, que debería estar contenida de manera indubitable en la ley, tendrá que ser construida en la sentencia que se dicte en cada caso concreto de extinción de dominio. Es difícil imaginar un escenario más lesivo para la seguridad jurídica en una cuestión tan relevante como es el derecho de propiedad. 

Otro aspecto del contenido del proyecto que, de aprobarse, pondría en entredicho la seguridad jurídica está contenido en el numeral 6 de su artículo 4. Ese texto define la legitimidad, haciendo referencia a la obligación que tiene el Estado de “proteger y garantizar el derecho de propiedad” e “impedir que un bien originado en actos ilícitos cometidos contra el patrimonio público o privado, bien sea producto de la violación a las leyes penales o de cualquier índole.”

Digamos de entrada que la locución “bien sea producto de la violación a las leyes penales o de cualquier índole” (cursiva CRG) desnaturaliza el objetivo mismo del Proyecto que es el combate al crimen organizado. Esto así, porque convierte no solo la infracción a cualquier norma penal, si no a cualquier disposición jurídica, en cualquier ámbito de nuestro sistema normativo, en causa eficiente para el inicio de un proceso de extinción de dominio, al tiempo que desborda la esfera del interés público, que debería ser el único que justifique la participación de un fiscal en el proceso. 

¿Por qué lo anterior sería un atentado a la seguridad jurídica? Porque con ello se crearía un caldo de cultivo para convertir a la Ley en una filosa piedra arrojadiza, utilizable para cuestiones que pueden ir desde el quebrantamiento de las reglas de la leal competencia en el mercado de la oferta de bienes y servicios, pasando por poner en aprietos a contrincantes políticos, hasta la creación de escenarios para dejar sin efecto el otorgamiento, por la autoridad administrativa correspondiente, de un permiso de uso de suelo o de edificación que, según criterio firme del Tribunal Constitucional, una vez concedidos pasan a “formar parte integral del derecho de propiedad” (TC/0226/14).