Radiografía presupuestaria: déficit y creciente deuda pública, ¿qué revelan los números?

El déficit presupuestario del Sector Público No Financiero (SPNF) de la República Dominicana, que entre 2008 y 2022 -excluyendo el 2020- promedia el 3.0 % del producto interno bruto (PIB), plantea desafíos significativos. Aunque este porcentaje podría considerarse aceptable a nivel global en economías solventes, para el país resulta preocupante.

La falta de recursos para cubrir todos los gastos anuales y el consecuente endeudamiento para cubrir el déficit impulsan un aumento en el pago de los intereses y la amortización de la deuda estatal, lo que se convierte en una pesada carga para el presupuesto general del Estado, afectando los fondos disponibles para áreas críticas como salud, infraestructuras y otras necesidades esenciales.

Con ingresos consolidados estimados de 1,274,699.5 millones de pesos y gastos por 1,503,947.5 millones para el 2024, el déficit fiscal del SPNF, cuyo financiamiento se traduce en deuda pública, asciende a 229,247.9 millones de pesos, equivalente al 3.1 % del PIB, superando el rango ideal del 1.5 al 2 %. Este nivel del déficit en el SPNF -que excluye el del Banco Central- se considera estructural, debido a que no se produce por factores cíclicos ni por gastos extraordinarios como el que se registró en 2020.

“Prácticamente no hay ningún país del mundo que opere con presupuesto equilibrado y, de hecho, se acepta en términos de política económica y de política macroeconómica, porque la mayoría de los países no pueden cubrir su presupuesto con los ingresos normales que tienen”, observa Nelson Suárez, un economista y académico que fue subdirector de la Dirección General de Presupuesto.

Suárez destaca que en la República Dominicana el problema radica en que los intereses de la deuda se han convertido en una proporción muy alta del presupuesto público. Solo para este 2024, el gobierno tiene presupuestado 263,816.8 millones de pesos para pagar dichos intereses, que representan el 20.7 % de los ingresos y el 17.2 % del presupuesto para gastos consolidados de todo el año.

“Están los 263,816.8 millones de la deuda normal, más 30,881.0 millones que hay que darle al Banco Central para cubrir su déficit cuasifiscal anual, entonces eso es un problema, con la cuestión de que el servicio de la deuda -que es la suma de los intereses más la amortización- se ha convertido en una carga muy pesada para el presupuesto”, calcula Suárez. Estima que esto compite con el presupuesto de salud y educación juntos.

Para 2024, el Gobierno Central proyecta una amortización de la deuda pública de 88,104.5 millones de pesos, equivalente al 1.2 % del PIB. A esto se suman la disminución de cuentas por pagar (21,281.6 millones de pesos) y el incremento de activos financieros (4,281.9 millones de pesos), resultando en un total de 113,668.1 millones de pesos en aplicaciones financieras para el presupuesto del año.

Las aplicaciones financieras están compuestas por el pago o abono parcial de los préstamos que el gobierno tomó en años anteriores, así como por la compra de acciones de capital, títulos, bonos o aumento de disponibilidad de caja.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) estima que, con 2.8 %, la República Dominicana supera ligeramente el promedio de 2.6 % de América Latina y el Caribe en cuanto al porcentaje que representan los pagos de intereses de la deuda del Gobierno Central en relación con el PIB.

En 2012, los pagos de intereses de la deuda representaban el 1.9 % del PIB del país, y 10 años después (2022) subieron al 2.8 %, según la Cepal.

Déficit histórico

Independientemente de la veracidad histórica de que el presidente Rafael Leónidas Trujillo pagó la deuda externa durante su dictadura, después de su ajusticiamiento en 1961 -y específicamente a partir de 1966- en el país se aplicó una política de austeridad que en alguna medida limitó el endeudamiento formal, aunque también se registró un fuerte endeudamiento administrativo o deuda flotante.

“Seguíamos teniendo financiamiento de la Agencia Internacional para el Desarrollo, del BID (Banco Interamericano de Desarrollo), del Banco Mundial, del FMI (Fondo Monetario Internacional), del Eximbank (Export-Import Bank of the United States) y de otros organismos y bancos privados internacionales”, recuerda Suárez.

También se usaba el financiamiento interno por medio de la creación del dinero, es decir, financiamiento inorgánico. A partir de los inicios de la década de 1990 se rompe paulatinamente con esa costumbre y se empieza a recurrir al financiamiento del presupuesto a través de los ingresos tributarios -mediante reformas tributaria y arancelaria-, y las agencias multilaterales, recuerda el economista Miguel Collado, vicepresidente ejecutivo del Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (Crees).

Evoca que, cuando llega el cambio de siglo en el 2000, se introducen los bonos soberanos y se rompe con el pasado de financiamiento interno. “El gobierno se apalanca, se financia, ya preponderantemente con financiamiento a través de las emisiones de los bonos”, dice.

A partir del 2008, el déficit presupuestario se ha venido incrementando, registrándose en ese año uno fuerte del 3.4 % respecto al PIB, producto de la crisis internacional que tuvo su origen en una crisis crediticia-hipotecaria en los Estados Unidos, que afectó por varios años las cuentas fiscales dominicanas.

En el análisis histórico del déficit hay que tomar en cuenta que en el 2015, el gobierno registró un nivel de relativo equilibrio presupuestario con un déficit de apenas el 0.3 % del PIB, gracias a una operación de manejo de pasivos con Venezuela a través de Petrocaribe, con la que se le hizo un descuento de más de 90,000 millones de pesos a su deuda dentro de ese programa petrolero a raíz de una renegociación. “Esos 90,000 están imputados en 2015 como ingreso de donaciones, por eso el bajo déficit”, observa Suárez.

Debido a la pandemia del COVID-19 en el 2020, el Gobierno Central alcanzó en ese año un déficit máximo del 7.9 % del PIB. “De hecho al parecer, hubo un sobreendeudamiento, porque el gobierno terminó con un buen nivel de saldo en su caja según la Digecog (Dirección General de Contabilidad Gubernamental)”, señala Suárez, al referirse a que en ese entonces el gobierno tomó prestado más de 599,000 millones de pesos. “Pero al final no tuvimos que gastarlo todo y el gobierno cerró con dinero en el banco”.

Suárez destaca que, aunque el gobierno asegura que se ha mejorado el gasto público, se puede optimizar mucho más, especialmente en un país donde el clientelismo político está arraigado en su cultura. Critica el subsidio indiscriminado de combustibles, de electricidad, de alimentos y de cualquier tipo que no discrimine a los beneficiarios o se focalice.

El peso de los subsidios

El economista observa que en el país hay casi 60 instituciones descentralizadas que son deficitarias. Sostiene la tesis -aunque los números digan lo contrario- de que el Gobierno Central no tiene tanto déficit en sí mismo, sino en otras ramas como las empresas públicas no financieras.

En el presupuesto de 2024, se destinarán al menos 86,844.9 millones de pesos para el subsidio al sector eléctrico, lastrado por pérdidas de energía gestionadas por empresas estatales distribuidores de electricidad.

Según la Dirección General de Presupuesto, el Estado dominicano ha destinado alrededor de 673,903.4 millones de pesos en los últimos 22 años para cubrir los déficits del sector eléctrico. En precios actuales, estas transferencias ascienden a 15.9 % del PIB estimado para el 2022, lo que es equivalente a una tercera parte de la deuda del Sector Público No Financiero esperada para el cierre de dicho año.

Un análisis de Suárez sobre los subsidios del Gobierno Central entre 2000 y 2022 al sector eléctrico, las sociedades públicas no eléctricas, al Banco Central por concepto de bonos de recapitalización y a empresas privadas, revela que un total de 975,710.9 millones de pesos provenientes de los fondos públicos se emplearon para cubrir los déficit de estas instituciones. En ausencia de esas transferencias, entiende que el déficit del SPNF sería mucho menor.

¿Se puede disminuir el déficit?

Ni la Constitución de la República ni la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público establecen un tope de déficit ni de financiamiento del presupuesto público, aunque sí la Carta Magna manda a que esta programación se realice en un marco de sostenibilidad fiscal, asegurando que el endeudamiento público sea compatible con la capacidad de pago del Estado.

Para reducir el peso que el déficit y su financiamiento tienen en las arcas públicas, el país debe buscar más ingresos, lo que se obtiene con una amarga receta: aumentar las recaudaciones con más impuestos -en una nación cuya presión tributaria es de las más bajas en la región y la evasión es alta- o eliminar exenciones fiscales -que para 2024 suman 340,890.9 millones, siendo 4.6 % del PIB- o una combinación de ambas.

Otra opción es reducir los gastos del gobierno, pero no es viable. El propio ministro de Hacienda, José Manuel -Jochi- Vicente, ha reconocido que, debido a la estrechez fiscal del Estado, el gasto público como porcentaje del PIB es inferior al promedio de Latinoamérica, ubicándose en 18.5 % cuando en la región es del 27.2 %.

Organismos financieros internacionales y analistas económicos locales coinciden en que el próximo gobierno, a partir del 16 de agosto de 2024, no debe postergar la aplicación de una reforma fiscal. Aunque el gobierno perremeísta actual hizo un asomo de presentar una propuesta en el 2021, las quejas de sectores en medio de una crisis económica pandémica llevaron a que se engavetara.

De no hacerse una reforma, analistas señalan que se corre el riesgo de que siga aumentado el servicio de la deuda pública hasta que se torne insostenible.

• A septiembre del 2023, la deuda pública consolidada de la República Dominicana totalizaba 73,121.4 millones de dólares. A esa fecha, se había incrementado en 7.52 % si se compara con la de un año antes. Solo la del Sector Público No Financiero era de 55,015.2 millones de dólares, representando el 75.24 % del total.