Ordenamiento territorial: diversidad, convergencia y desafíos
El presente artículo es una reseña de la investigación realizada por el experto salvadoreño Carlos E. Ferrufino para la Cooperación Internacional Alemana (GIZ), en cuyo marco se hicieron estudios de los procesos de ordenamiento territorial en América Central y la República Dominicana, entre 2009 y 2012.
DIVERSIDAD DE ENFOQUES Y PROCESO EN MARCHA
Una primera conclusión rápida de los casos de estudio es que los siete países siguen presentando la misma diversidad de enfoques y aproximaciones al ordenamiento territorial que se detectaba en 2009 (Berti, 2009). Resulta que esa diversidad es el principal elemento de continuidad de la evolución del ordenamiento territorial en América Central. Ello se puede explicar desde los diferentes puntos de partida y los diversos procesos en marcha.
Los procesos de ordenamiento territorial en la región se han construido desde al menos cuatro puntos de partida diferenciados que condicionan la manera en la que éstos han evolucionado en el tiempo. Destacan: el enfoque urbanístico - metropolitano prevalente en los países más urbanizados como Panamá y El Salvador; la aproximación desde la planificación del desarrollo que existía en Costa Rica desde los años setenta; el sesgo hacia los riesgos ambientales en los países que han sufrido grandes desastres como Honduras, Nicaragua y El Salvador; la condicionante de la organización institucional reflejada en diversas estructuras institucionales de ordenamiento territorial.
Los procesos en marcha obedecen a enfoques diferenciados sobre el ordenamiento territorial y sobre el rol que el Estado está llamado a jugar en la organización de la vida social y económica.
La planificación del desarrollo: existe mayor consenso en que el Estado planifique el desarrollo de los países como ya sucedía en Costa Rica con MIDEPLAN (2011). En República Dominicana se concretizó la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo (2011) y en Honduras la Ley Visión País 2038 (2010).
La planificación regional como marco territorial del desarrollo: se detectan diversas dinámicas de planificación regional. Es el caso de los planes de la Franja Transversal del Norte y del Litoral Pacífico en Guatemala (SEGEPLAN, 2012) y de la Franja Marino Costera en El Salvador (2012). También puede incluir la estrategia de competitividad de la región Huétar Atlántica de Costa Rica.
La planificación urbana y municipal: siguen pesando la tradición urbanística y el enfoque municipalista que a veces confunde lo territorial, con lo municipal y lo local. Es el caso de los planes de ordenamiento y desarrollo territorial en El Salvador; del POT GAM de Costa Rica y del POT del municipio de Guatemala. También destaca la planificación municipal promovida en Honduras (Maier, 2011) y en Guatemala.
La construcción de nuevos instrumentos y herramientas de ordenamiento territorial: en Panamá y El Salvador el esfuerzo más importante ha estado en la elaboración de los instrumentos y herramientas de ordenamiento: como las reformas de la L6-2006 y la incorporación de nuevas herramientas de regulación de los asentamientos humanos y la aprobación de la LODT (2011) respectivamente.
La complementariedad con otras políticas sectoriales: la rectoría del ordenamiento territorial es responsabilidad de instituciones que están a cargo de cumplir otras competencias. Ello resta especificidad al ordenamiento territorial o lo pone en tensión con otras políticas. Es el caso de Nicaragua, Panamá y Guatemala con las políticas de vivienda; de Costa Rica con la planificación del desarrollo; de República Dominicana con el turismo; y de Honduras con la audaz estrategia de captación de inversión extranjera de las "Regiones Especiales de Desarrollo".
ELEMENTOS QUE FAVORECEN LA CONVERGENCIA
A pesar de la diversidad de enfoques y procesos, existen al menos cuatro elementos que favorecen la convergencia regional.
Elementos estructurales compartidos. La región al final de la primera década del siglo XXI había dejado atrás parte de las estructuras productivas, sociales e institucionales que la habían caracterizado durante el siglo XX (Berti et al, 2009). El nuevo modelo desmontó las tradicionales estructuras agroexportadoras, abrió espacios para la transición democrática e impulsó y facilitó tres procesos estructurales comunes a los siete países de la región y que condicionan las prácticas de ordenamiento territorial: primero, el cambio generalizado de las estructuras económicas; la urbanización creciente de la población y de la economía y la continuidad de los diseños institucionales unitarios, más o menos centralistas de los Estados.
Iniciativas regionales. Una de las novedades más significativas de los procesos de ordenamiento territorial a partir de 2010 son las iniciativas de escala regional. Resaltan dos esfuerzos: la Agenda Centroamericana de Ordenamiento Territorial (2010) formulada por el Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos Humanos (CCVAH) y la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT, 2010) del Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC).
Las debilidades compartidas. La identificación de las debilidades comunes constituye una base para encauzar la discusión regional y ponerla en clave de futuro. Destacan tres elementos.
Construcción de capacidades e innovación para el ordenamiento territorial: los países han acumulado experiencias en la elaboración de políticas, estrategias y planes, pero éstas no han sido sistemáticas ni compartidas en la escala regional. La poca aplicación de estos instrumentos es un obstáculo para la acumulación de un "saber hacer" regional. Son críticas la disponibilidad de recursos económicos para ejercer las funciones, la escasez de recursos humanos especializados y la débil construcción de conocimiento académico. Esto resulta en una limitada capacidad de innovación de los modelos en la escala regional.
La débil articulación de los gobiernos locales: los estudios de caso revelan el rol disminuido de los gobiernos locales en los procesos nacionales. En todos los países son organismos centrales los responsables de orientar esos avances. Esto es crítico en contextos de desequilibrios territoriales y diseños institucionales centralistas. Queda la tarea de articular las políticas de descentralización y sistematizar experiencias locales. Por último, hay nuevas "regiones de planificación o de desarrollo" en Honduras, República Dominicana y Guatemala, pero sigue pendiente la vigencia efectiva de un nivel intermedio.
La vinculación entre ordenamiento territorial e inversión pública: desde la perspectiva "activa" del ordenamiento territorial (Massiris, 2004), la inversión pública es un instrumento básico para que el Estado oriente la configuración del territorio. Honduras, República Dominicana y Guatemala han avanzado en acercar las funciones de ordenamiento territorial a las de planificación de la inversión pública. Ello plantea dos retos: la necesidad de planificación del desarrollo y de mecanismos del Estado para orientar y regular al mercado.
Nuevos temas comunes y otros pendientes. Es posible identificar tres nuevas e históricas áreas de interés para el ordenamiento territorial de escala regional: 1/ Cambio Climático: en todos los países ha aparecido como parte de las políticas y planes de ordenamiento territorial y con más fuerza en Costa Rica, Honduras y República Dominicana; 2/ Los espacios transfronterizos: ya que sigue pendiente la real adopción de acciones para aprovechar sus potenciales, compensar rezagos y tratarlos como espacios de integración; 3/ Los grandes proyectos de infraestructura que por su magnitud e impactos territoriales de mediano y largo plazos requieren de esfuerzos regionales de ordenamiento.
GRANDES DESAFÍOS PARA EL FUTURO
En la región sigue siendo evidente la diversidad de enfoques y prácticas de ordenamiento del territorio. También relucen los temas comunes incluyendo debilidades compartidas. Cualquier intento de implementar una agenda regional debe considerar dos aspectos complementarios: diversidad y convergencia. Para lo cual se proponen dos reflexiones clave:
Diversas formas de articulación del ciclo de la política pública de ordenamiento territorial. Entender el ordenamiento territorial como una política y función pública a cargo del Estado, permite visualizar el ciclo del ordenamiento territorial, como se ve adelante.
En los últimos tres años, las acciones aplicadas en los países corresponden a los diferentes momentos de ese ciclo. En República Dominicana y Honduras se ha privilegiado la construcción de una visión de desarrollo; en Costa Rica se ha construido una política pública; en Guatemala y Honduras se ha avanzado en la elaboración de planes regionales y municipales que ya se habían adelantado en El Salvador; en El Salvador se ha aprobado una ley, que ya existía también en Panamá y Honduras; en Panamá se ha avanzado en la elaboración de instrumentos y herramientas y finalmente en República Dominicana, Honduras y Guatemala se han consolidado las instituciones, los recursos y las capacidades profesionales y académicas. Es importante subrayar que la consolidación de los sistemas de ordenamiento territorial no sólo requiere de la existencia de acciones en cada uno de estos niveles, más importante resulta la coherencia entre las mismas.
Consolidar la experiencia con los instrumentos y herramientas disponibles. En América Central y República Dominicana existe una práctica de ordenamiento territorial que inició de forma explícita hace 15 años y que ahora demuestra diferentes grados de consolidación. Los puntos más débiles se detectan a nivel de la formulación, aplicación y acumulación de instrumentos para retroalimentar el ciclo. Insistir sobre el valor de las experiencias prácticas debería permitir orientar la discusión de ordenamiento territorial hacia el "saber hacer". Ello tendría al menos tres valiosas consecuencias: primero, desde un punto de vista conceptual confirmaría que "la planificación es un proceso" (Altschuler, 1968) inacabado y cíclico; segundo, valoraría la dimensión más concreta del ordenamiento territorial en aquellos aspectos relacionados con los actores sociales: empresas y comunidades; y tercero, abriría el espacio para construir capacidades de innovación en la escala regional.
SOBRE CARLOS A. FERRUFINO
Carlos E. Ferrufino es Jefe del Departamento de Organización del Espacio (DOE), Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas" (UCA), El Salvador. Es arquitecto (UCA, 1995) con una maestría en planificación urbana y regional (Virginia Tech, Estados Unidos, 2000), investigador y consultor en temas de ordenamiento territorial, vivienda y políticas públicas.
DIVERSIDAD DE ENFOQUES Y PROCESO EN MARCHA
Una primera conclusión rápida de los casos de estudio es que los siete países siguen presentando la misma diversidad de enfoques y aproximaciones al ordenamiento territorial que se detectaba en 2009 (Berti, 2009). Resulta que esa diversidad es el principal elemento de continuidad de la evolución del ordenamiento territorial en América Central. Ello se puede explicar desde los diferentes puntos de partida y los diversos procesos en marcha.
Los procesos de ordenamiento territorial en la región se han construido desde al menos cuatro puntos de partida diferenciados que condicionan la manera en la que éstos han evolucionado en el tiempo. Destacan: el enfoque urbanístico - metropolitano prevalente en los países más urbanizados como Panamá y El Salvador; la aproximación desde la planificación del desarrollo que existía en Costa Rica desde los años setenta; el sesgo hacia los riesgos ambientales en los países que han sufrido grandes desastres como Honduras, Nicaragua y El Salvador; la condicionante de la organización institucional reflejada en diversas estructuras institucionales de ordenamiento territorial.
Los procesos en marcha obedecen a enfoques diferenciados sobre el ordenamiento territorial y sobre el rol que el Estado está llamado a jugar en la organización de la vida social y económica.
La planificación del desarrollo: existe mayor consenso en que el Estado planifique el desarrollo de los países como ya sucedía en Costa Rica con MIDEPLAN (2011). En República Dominicana se concretizó la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo (2011) y en Honduras la Ley Visión País 2038 (2010).
La planificación regional como marco territorial del desarrollo: se detectan diversas dinámicas de planificación regional. Es el caso de los planes de la Franja Transversal del Norte y del Litoral Pacífico en Guatemala (SEGEPLAN, 2012) y de la Franja Marino Costera en El Salvador (2012). También puede incluir la estrategia de competitividad de la región Huétar Atlántica de Costa Rica.
La planificación urbana y municipal: siguen pesando la tradición urbanística y el enfoque municipalista que a veces confunde lo territorial, con lo municipal y lo local. Es el caso de los planes de ordenamiento y desarrollo territorial en El Salvador; del POT GAM de Costa Rica y del POT del municipio de Guatemala. También destaca la planificación municipal promovida en Honduras (Maier, 2011) y en Guatemala.
La construcción de nuevos instrumentos y herramientas de ordenamiento territorial: en Panamá y El Salvador el esfuerzo más importante ha estado en la elaboración de los instrumentos y herramientas de ordenamiento: como las reformas de la L6-2006 y la incorporación de nuevas herramientas de regulación de los asentamientos humanos y la aprobación de la LODT (2011) respectivamente.
La complementariedad con otras políticas sectoriales: la rectoría del ordenamiento territorial es responsabilidad de instituciones que están a cargo de cumplir otras competencias. Ello resta especificidad al ordenamiento territorial o lo pone en tensión con otras políticas. Es el caso de Nicaragua, Panamá y Guatemala con las políticas de vivienda; de Costa Rica con la planificación del desarrollo; de República Dominicana con el turismo; y de Honduras con la audaz estrategia de captación de inversión extranjera de las "Regiones Especiales de Desarrollo".
ELEMENTOS QUE FAVORECEN LA CONVERGENCIA
A pesar de la diversidad de enfoques y procesos, existen al menos cuatro elementos que favorecen la convergencia regional.
Elementos estructurales compartidos. La región al final de la primera década del siglo XXI había dejado atrás parte de las estructuras productivas, sociales e institucionales que la habían caracterizado durante el siglo XX (Berti et al, 2009). El nuevo modelo desmontó las tradicionales estructuras agroexportadoras, abrió espacios para la transición democrática e impulsó y facilitó tres procesos estructurales comunes a los siete países de la región y que condicionan las prácticas de ordenamiento territorial: primero, el cambio generalizado de las estructuras económicas; la urbanización creciente de la población y de la economía y la continuidad de los diseños institucionales unitarios, más o menos centralistas de los Estados.
Iniciativas regionales. Una de las novedades más significativas de los procesos de ordenamiento territorial a partir de 2010 son las iniciativas de escala regional. Resaltan dos esfuerzos: la Agenda Centroamericana de Ordenamiento Territorial (2010) formulada por el Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos Humanos (CCVAH) y la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT, 2010) del Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC).
Las debilidades compartidas. La identificación de las debilidades comunes constituye una base para encauzar la discusión regional y ponerla en clave de futuro. Destacan tres elementos.
Construcción de capacidades e innovación para el ordenamiento territorial: los países han acumulado experiencias en la elaboración de políticas, estrategias y planes, pero éstas no han sido sistemáticas ni compartidas en la escala regional. La poca aplicación de estos instrumentos es un obstáculo para la acumulación de un "saber hacer" regional. Son críticas la disponibilidad de recursos económicos para ejercer las funciones, la escasez de recursos humanos especializados y la débil construcción de conocimiento académico. Esto resulta en una limitada capacidad de innovación de los modelos en la escala regional.
La débil articulación de los gobiernos locales: los estudios de caso revelan el rol disminuido de los gobiernos locales en los procesos nacionales. En todos los países son organismos centrales los responsables de orientar esos avances. Esto es crítico en contextos de desequilibrios territoriales y diseños institucionales centralistas. Queda la tarea de articular las políticas de descentralización y sistematizar experiencias locales. Por último, hay nuevas "regiones de planificación o de desarrollo" en Honduras, República Dominicana y Guatemala, pero sigue pendiente la vigencia efectiva de un nivel intermedio.
La vinculación entre ordenamiento territorial e inversión pública: desde la perspectiva "activa" del ordenamiento territorial (Massiris, 2004), la inversión pública es un instrumento básico para que el Estado oriente la configuración del territorio. Honduras, República Dominicana y Guatemala han avanzado en acercar las funciones de ordenamiento territorial a las de planificación de la inversión pública. Ello plantea dos retos: la necesidad de planificación del desarrollo y de mecanismos del Estado para orientar y regular al mercado.
Nuevos temas comunes y otros pendientes. Es posible identificar tres nuevas e históricas áreas de interés para el ordenamiento territorial de escala regional: 1/ Cambio Climático: en todos los países ha aparecido como parte de las políticas y planes de ordenamiento territorial y con más fuerza en Costa Rica, Honduras y República Dominicana; 2/ Los espacios transfronterizos: ya que sigue pendiente la real adopción de acciones para aprovechar sus potenciales, compensar rezagos y tratarlos como espacios de integración; 3/ Los grandes proyectos de infraestructura que por su magnitud e impactos territoriales de mediano y largo plazos requieren de esfuerzos regionales de ordenamiento.
GRANDES DESAFÍOS PARA EL FUTURO
En la región sigue siendo evidente la diversidad de enfoques y prácticas de ordenamiento del territorio. También relucen los temas comunes incluyendo debilidades compartidas. Cualquier intento de implementar una agenda regional debe considerar dos aspectos complementarios: diversidad y convergencia. Para lo cual se proponen dos reflexiones clave:
Diversas formas de articulación del ciclo de la política pública de ordenamiento territorial. Entender el ordenamiento territorial como una política y función pública a cargo del Estado, permite visualizar el ciclo del ordenamiento territorial, como se ve adelante.
En los últimos tres años, las acciones aplicadas en los países corresponden a los diferentes momentos de ese ciclo. En República Dominicana y Honduras se ha privilegiado la construcción de una visión de desarrollo; en Costa Rica se ha construido una política pública; en Guatemala y Honduras se ha avanzado en la elaboración de planes regionales y municipales que ya se habían adelantado en El Salvador; en El Salvador se ha aprobado una ley, que ya existía también en Panamá y Honduras; en Panamá se ha avanzado en la elaboración de instrumentos y herramientas y finalmente en República Dominicana, Honduras y Guatemala se han consolidado las instituciones, los recursos y las capacidades profesionales y académicas. Es importante subrayar que la consolidación de los sistemas de ordenamiento territorial no sólo requiere de la existencia de acciones en cada uno de estos niveles, más importante resulta la coherencia entre las mismas.
Consolidar la experiencia con los instrumentos y herramientas disponibles. En América Central y República Dominicana existe una práctica de ordenamiento territorial que inició de forma explícita hace 15 años y que ahora demuestra diferentes grados de consolidación. Los puntos más débiles se detectan a nivel de la formulación, aplicación y acumulación de instrumentos para retroalimentar el ciclo. Insistir sobre el valor de las experiencias prácticas debería permitir orientar la discusión de ordenamiento territorial hacia el "saber hacer". Ello tendría al menos tres valiosas consecuencias: primero, desde un punto de vista conceptual confirmaría que "la planificación es un proceso" (Altschuler, 1968) inacabado y cíclico; segundo, valoraría la dimensión más concreta del ordenamiento territorial en aquellos aspectos relacionados con los actores sociales: empresas y comunidades; y tercero, abriría el espacio para construir capacidades de innovación en la escala regional.
SOBRE CARLOS A. FERRUFINO
Carlos E. Ferrufino es Jefe del Departamento de Organización del Espacio (DOE), Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas" (UCA), El Salvador. Es arquitecto (UCA, 1995) con una maestría en planificación urbana y regional (Virginia Tech, Estados Unidos, 2000), investigador y consultor en temas de ordenamiento territorial, vivienda y políticas públicas.
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